管理会计师报名条件和考试科目（证券法有什么用）

2022年6月，我的新书《证券法通识》在中国法制出版社出版了。这本书主要面向广大投资者和企业家，也面向企业法务和律师，定位于“让证券法成为通识”。在写作过程中，我越来越感觉到把证券法写成通识太难了，结果也不尽如人意。而且，对于证券法这样一个总是跟随市场变化而调整的法律来说，书出来就已经过时了——今天的注册制，早已经不同于2020年的注册制；今天的证券交易所，也早已不是2020年那个意义上的证券交易所；今年年初修订的证券虚假陈述司法解释，让证券诉讼的整个格局都为之一变。因此，几乎在新书出版的同时，我就启动了这本书的修订工作。而具体的修订方式，我就打算以“证券法通识”专栏的方式进行——按照《证券法通识》所确定的逻辑框架，结合最新的法律法规、司法解释和案例和影响证券市场的大事件来重述证券法通识，化整为零，细水长流弥补这一版书的不足。我也希望通过这个专栏跟更多的读者交流探讨。以书会友，不亦乐乎。

我的邮箱：hehaifeng@tiantonglaw.com

这是“证券法通识”专栏的第3篇文章，探求证券法的“初心”——立法目的。“新证券法”的新，不是改变了立法目的，而是调整了立法目的的实现方式。

证券法的立法目的

我国证券法开宗明义，在第一条规定了证券法的立法目的——为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。

证券法的立法目的与中国证券市场的目的有关。1990年12月和1991年7月，上海、深圳两个证券交易所分别开业，标志着我国证券市场正式起步。然而，就在两个交易所准备开业的时候，一封群众来信掀起了轩然大波，来信中说：“股票市场是资本主义的东西，关得越早越好，早关早主动。还认为深圳是资本主义泛滥，党政干部通通烂掉了，再发展下去要造成严重的社会问题，不知道要有多少人跳楼。”这封信由中央有关领导批转后，引起了很大的反响。[1]好在，那时候的中国，改革开放已是主流，两个交易所得以正常开业。

但是，在这个背景下顶着压力上马的中国证券市场，在制度设计上还是有着鲜明的时代烙印，主要体现三个方面。第一，当时证券市场的主要目的是为国企融资，为国有经济服务和纾困，这就造成了在发行市场上的不平等，国企是上市的主力军，民企上市道阻且长。第二，为了保持公有制经济的主导地位，当时在股票上做出了股权分置的设计，根据所有者的不同将股票被区分为流通股和非流通股，导致在交易市场上的不平等。第三，股票发行实行严格的审批把关，行政主导的色彩明显。可以说这些就是中国证券市场的基因。

由于我国最早的中国证券市场是为国企融资的，证券法的重心也在于融资端，也就是发行人和上市公司；对投资端，也就是投资者的保护并不是很看重。长期以来关于证券法改革的讨论都集中在证券发行环节。新证券法把投资者保护提到了更突出的位置，设立了投资者保护专章。相比原证券法，新证券法的第一条虽然在条文上没有修改，但内涵已经完全不同。从条文本身来看，中国证券法有四个层面的立法目的。

1. 规范证券发行和交易行为。证券的发行，是证券从无到有，从内部到外部，从发行人到投资者的过程，通常发行与上市连在一起称为“发行并上市”。比如，“金山办公首次公开发行股票并在科创板上市”。证券的交易，是证券发行之后投资者和投资者之间的证券买卖行为，股民每天通过各种交易软件“炒股”就属于证券交易。证券的发行和交易，在法律关系上应属于民商法的范畴，但由于证券的特殊属性，证券法以金融公法的方式进行调整，强势介入。前面案例中提到的公开出售原始股的行为，就是证券法所规范的行为；对于投资者交易公开发行的上市公司的股票中遭受的侵权行为，证券法也会挺身而出。

值得注意的是，当今世界上拥有证券法的国家，除了美国在立法上由1933年的《证券法》和1934年的《证券交易法》共同组成证券法以外，其他国家和地区主要都是证券交易法的立法例。其原因在于不同种类的证券在发行上往往不容易找到共性（比如国债与股票在发行条件和程序上就有天壤之别），而在交易上则存在较多共性。交易行为与发行人相对分离，主要是因为证券持有人与交易相对方之间具有相对独立的买卖关系，而且证券交易具有相当的共性。但是，我国的证券法是同时规定了发行和交易。证券法体量最大的部分就是第二章“证券发行”和第三章、第四章“证券交易（包括上市公司收购）”的内容。证券的发行和交易一起规定，固然有利于立法体系上的统一，但实务中也容易出现不少证券法适用的问题，比如银行间市场的非金融企业债务融资工具和发改委主管的企业债在发行核准、注册程序上与公司债券迥异，是否应该适用证券法？

2. 保护投资者的合法权益。无论是证券的发行还是交易，都需要投资者的参与。一方面，发行人与投资者是水与鱼的关系。证券不同于普通商品，本质上是一种权利凭证，背后的权利看不见摸不着，对于其价值和价格的判断，发行人有着绝对的信息优势。基于其信息优势，发行人就可能损害投资者权益，由此就产生了如何保护投资者的命题。另一方面，投资者之间千差万别，从中小投资者到实际控制人，都是发行人的“出资方”——股东或者债权人，但在掌控的信息上却有着天壤之别，如何避免一些投资者伤害另一些投资者，也是证券法上的命题。《民法典》第一百二十五条规定：“民事主体依法享有股权和其他投资性权利。”公民作为投资者的合法权益受到法律保护。强化投资者保护也是新证券法的亮点。证券法上的投资者保护，是一种倾斜保护，通过赋予投资者更多的权利或者减轻投资者的义务的方式，实现实质的公平。比如，投资者保护专章确立的投资者适当性制度和代表人诉讼制度，对部分造成投资者损失的行为在民事责任上实行过错推定和连带责任，等等。康美药业的投资者实际上就享受了证券法提供的这些便利。前述“14某债”一旦被认为适用证券法，那投资者就获得了各种倾斜保护。但是，证券法上倾斜保护的投资者主要是投资公开发行证券的中小投资者，对于一对一发行的私募债而言，对于同样作为专业机构的投资者而言，其与发行人之间权利义务的主要依据是双方的合同约定。

3. 维护社会经济秩序和社会公共利益。证券发行人来自各行各业，背后则是无数的创业者和企业家。证券投资者更是来自千家万户，人人都有权利在证券市场上追寻财富梦想。证券市场既关系到具体每个人的利益，也涉及整体的经济秩序和社会公共利益。因此，新证券法突出强调防范金融风险，专门在国务院证券监督管理机构的职责中增加了“依法监测并防范、处置证券市场风险”的规定。2019年11月最高法院出台的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《九民纪要》）也明确认为，涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”，违反这些规定的合同会被认定为无效合同。证券法上的不少规定就属于强制性规定的范畴，比如第五十八条规定：“任何单位和个人不得违反规定，出借自己的证券账户或者借用他人的证券账户从事证券交易。”违反这一规定，有可能引发合同效力上的风险。此外，新证券法还用3章60个条文明确规定了证券行业的自律管理、行政监管和法律责任；证券法所明确禁止的行为，如果构成犯罪的，还可能受到刑罚的制裁。这些都体现了证券法对社会经济秩序和公共利益的维护。

4. 促进社会主义市场经济的发展。证券市场关系企业的资本形成和投资者的财富效应，被比喻为经济的晴雨表。有什么样的证券法，就会有什么样的证券市场，也就会有什么样的发行人和上市公司。证券法最新一轮漫长的修订，很重要的一个考虑就是“让好企业在国内上市”。资本市场孕育着经济的未来，而交易所之间的竞争早已是国际经济竞争的重要战场。中芯国际等企业在科创板上市就曾经被视为新证券法给中国经济的礼物。证券法需要对经济发展和竞争形势变化及时作出反应。因此，相比民法、刑法等法律，证券法也是立法更新频率比较大的法律，目前已经有两次大修和三次小修。证券同样要及时回应社会生活的变化和金融领域的创新。宏观方面如此，微观方面也是如此。比如，证券法通过强化股东权利，实际上对于改善公司治理有直接的作用。[2]

如果只有一个目的

《证券法》虽然明确规定了四项立法目的，但其中最能彰显证券法特质的，是保护投资者的合法权益。一方面，证券法上的投资者保护，是对涉众的、具有风险传染性的公开发行上市的证券投资者的保护；因此，证券法面临的首当其冲的问题就是界定什么是证券法上的证券，什么是公开发行上市。如果不属于证券法上的证券，或者不属于公开发行上市行为，证券法就不进行调整。另一方面，证券法上的投资者保护，是通过强制信息披露来实现的，让公开发行上市的证券更加公开透明。朱锦清先生说，证券法的基本原理就是通过公开的手段去达到保护投资者的目的。[3]证券法上发行阶段的注册制度和上市后的信息披露制度，都是为了信息公开，而公开的目的是保护投资者，特别是保护投资者获取信息的权利和知情的权利，最大限度地缓解信息不对称。可以说，整部证券法，从证券发行制改革、信息披露制度完善、设立投资者保护专章到全面提高违法成本，都体现了投资者保护的理念。注册制是对投资者自主选择权的保护，信息披露是对投资者知情权的保护，提高违法成本是对损害投资者利益的违法行为的威慑。当然，最能集中体现新证券法强化投资者保护的是第六章，也被称为投资者保护专章。因此，如果说证券法只能保留一个目的的话，那就是保护投资者的合法权益。对于购买前述案例中那个生物工程公司原始股的投资者和存在虚假陈述行为的上市公司的投资者而言，证券法是最强大的武器。

新证券法如何实现立法目的

现行证券法规定立法目的的第一条，自1998年颁布以来文字上并未做任何改动，可以说真正做到了“牢记初心”。但是，同样这些文字，随着证券法大大小小的几次修改，其所承载的内涵已经发生了很大的变化。“新证券法”的新，不是改变了立法目的，而是调整了立法目的的实现方式。

1. 证券法的基本定位。从法律位阶来看，证券法属于法律，但不是基本法律；根据立法法的规定，是由全国人民代表大会常务委员会制定和修改的普通法律。从法律性质来看，证券法属于实体法，但也在个别条款规定了程序事项，比如第九十五条的证券纠纷代表人诉讼。从法律分类来看，证券法通常和公司法、保险法、票据法一样，归属于商法的范畴，但其明显具有公法的属性，也属于金融法的一个门类。

2.新证券法的诞生。从历史上看，我国是先有证券市场，后有证券法。我国现行证券法颁布于1998年，但起草工作从1992年就开始了。1993年8月，全国人大常委会对证券法草案进行了一审。直到1998年12月，全国人大常委会第五次会议审议通过了证券法，历时5年多。在证券法正式颁布之前，我国证券发行和交易的主要依据还是1993年国务院制定的《股票发行与交易管理暂行条例》。1998年证券法颁布后，先后经历了两次修订（大修）和三次修正（小修）。两次修订分别是在2005年和2019年，三次修正分别是在2004年、2013年和2014年。最近一次的修订由第十三届全国人大常委会第十五次会议于2019年12月28日通过并公布，自2020年3月1日起施行[4]。之所以将施行的时间定在2020年3月1日，主要是为了与全国人大授权国务院在注册制改革中调整适用《证券法》的时间期限相衔接。2018年，十二届全国人大常委会第三十三次会议决定：2015年12月27日十二届全国人大常委会第十八次会议授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用《证券法》有关规定的决定施行期限届满后，期限延长二年至2020年2月29日。2019年的证券法修订有很多值得关注之处：一是审议间隔时间最长，进行了四次审议，跨了两届人大，中间更换了三任证监会主席；二是审议期间全国人大两次作出授权决定；三是修订幅度大，从修订前的240条到修订后的226条，修改变动的条文超过100条。因此，现行的证券法常被称作“新证券法”。

3. 新证券法如何实现立法目的。按照“实现有限目标、坚持问题导向、力争简洁务实”的立法思路，新证券法主要从以下十个方面的修订来达成立法目的。[5]

（1）全面推行证券发行注册制度。新证券法按照全面推行注册制的基本定位，对证券发行制度作了系统的修改完善，充分体现了注册制改革的决心与方向。新证券法也授权国务院对证券发行注册制的具体范围、实施步骤进行规定，为有关板块和证券品种分步实施注册制留出了必要的法律空间。

（2）显著提高证券违法违规成本。比如，在原证券法下，除了少数例外（比如内幕交易和操纵市场），对相关责任人员的违法行为，明确以金额计算的行政罚款最高限是30万元，这显然不足以威慑潜在的违法者；而新证券法下，这一金额上限提高到了1000万元（欺诈发行）；以违法所得倍数计算的罚款也从“没一罚五”提高到了“没一罚十”。同时，新证券法对证券违法民事赔偿责任也做了完善。如规定了发行人等不履行公开承诺的民事赔偿责任，明确了发行人的控股股东、实际控制人在欺诈发行、信息披露违法中的过错推定、连带赔偿责任等。

（3）完善投资者保护制度。新证券法设专章规定投资者保护制度，作出了许多颇有亮点的安排。包括区分普通投资者和专业投资者，有针对性地作出投资者权益保护安排；建立上市公司股东权利代为行使征集制度；规定债券持有人会议和债券受托管理人制度；建立普通投资者与证券公司纠纷的强制调解制度；完善上市公司现金分红制度。为适应证券发行注册制改革的需要，新证券法探索了适应我国国情的证券民事诉讼制度，规定投资者保护机构可以作为诉讼代表人，按照“明示退出、默示加入”的诉讼原则，依法为受到损害的投资者提起民事损害赔偿诉讼。

（4）进一步强化信息披露要求。新证券法设专章规定信息披露制度，系统完善了信息披露制度，包括扩大信息披露义务人的范围；完善信息披露的内容；强调应当充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息；规范信息披露义务人的自愿披露行为；明确上市公司收购人应当披露增持股份的资金来源；确立发行人及其控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员公开承诺的信息披露制度等。

（5）完善证券交易制度。优化有关上市条件和退市情形的规定；完善有关内幕交易、操纵市场、利用未公开信息的法律禁止性规定；强化证券交易实名制要求，任何单位和个人不得违反规定出借证券账户或者借用他人证券账户从事证券交易；完善上市公司股东减持制度；规定证券交易停复牌制度和程序化交易制度；完善证券交易所防控市场风险、维护交易秩序的手段措施等。

（6）落实“放管服”要求取消相关行政许可。包括取消证券公司董事、监事、高级管理人员任职资格核准；调整会计师事务所等证券服务机构从事证券业务的监管方式，将资格审批改为备案；将协议收购下的要约收购义务豁免由经证监会免除，调整为按照证监会的规定免除发出要约等。

（7）压实中介机构市场“看门人”法律职责。规定证券公司不得允许他人以其名义直接参与证券的集中交易；明确保荐人、承销的证券公司及其直接责任人员未履行职责时对受害投资者所应承担的过错推定、连带赔偿责任；提高证券服务机构未履行勤勉尽责义务的违法处罚幅度，由原来最高可处以业务收入5倍的罚款，提高到10倍，情节严重的，并处暂停或者禁止从事证券服务业务等。

（8）建立健全多层次资本市场体系。将证券交易场所划分为证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所、按照国务院规定设立的区域性股权市场等三个层次；规定证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所可以依法设立不同的市场层次；明确非公开发行的证券，可以在上述证券交易场所转让；授权国务院制定有关全国性证券交易场所、区域性股权市场的管理办法等。

（9）强化监管执法和风险防控。明确了证监会依法监测并防范、处置证券市场风险的职责；延长了证监会在执法中对违法资金、证券的冻结、查封期限；规定了证监会为防范市场风险、维护市场秩序采取监管措施的制度；增加了行政和解制度和证券市场诚信档案制度；完善了证券市场禁入制度，规定被市场禁入的主体在一定期限内不得从事证券交易等。

（10）扩大证券法的适用范围。将存托凭证明确规定为法定证券；将资产支持证券和资产管理产品写入证券法，授权国务院按照证券法的原则规定资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法。同时，考虑到证券领域跨境监管的现实需要，明确在我国境外的证券发行和交易活动，扰乱我国境内市场秩序，损害境内投资者合法权益的，依照证券法追究法律责任等。

此外，此次证券法修订还对上市公司收购制度、证券公司业务管理制度、证券登记结算制度、跨境监管协作制度等作了完善。