中外合资学校有什么好处（高职院校混合所有制改革如何走出困境）

回顾总结这些年国家层面对职业教育政策所做的安排部署。衡水职业技术学院党委书记、研究员李增军认为有两点是非常重要的：一是职业教育必须走产教融合、校企合作制度；二是职业教育需要由政府主办向政府统筹管理，社会多元主体举办转变。而以上两点的结合点在于混合所有制办学。

围绕混合所有制办学，李增军对此进行了一系列理论与实践方面的思考，并给出了发展建议。

01、高职院校混合所有制改革的经济背景

十一届三中全会以来，我国围绕发展混合所有制经济共进行了七次重大理论创新。

1993年，党的十四届三中全会首次提出“财产混合所有”这一新的财产所有制结构，在实践中促进了“财产混合所有的经济单位”的涌现—会议指出：“坚持以公有制为主题，多种经济成分共同发展的方针，在积极促进国有经济和集体经济发展的同时，鼓励个体、私营、外贸经济发展，并依法加强管理，随着产权的流动和重组，财产混合所有的经济单位越来越多，将会形成新的财产所有制结构。”

1997年，党的“十五大”报告首次提出“混合所有制经济”的概念—会议指出：“要全面正确认识公有制经济，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”

1999年，党的十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》进一步提出，“国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，国有大中型企业宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济。”这一科学论述传递了三个重要信息：一是党中央认识到混合所有制经济对完善社会主义市场经济体制的重要性；二是确立了发展混合所有制经济的重大战略；三是提出了发展“股份制”的重要思想，并将混合所以走之和股份制改革相提并论。

2002年，党的“十六大”报告强调，除极少数必须由国家独资经营的企业外，应积极推行股份制，发展混合所有制经济。

2003年，党的十六届三中全会首次明确界定了混合所有制经济的含义，将混合所有制经济纳入市场化改革的进程，成为国企改革的重要推手。会议审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济若干种若干问题的决定》，《决定》 提出，要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本，集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。

2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》，提出要“积极发展混合所有制经济”，明确“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股，相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。从而将混合所有制经济提升到了我国基本经济制度重要实现形式的高度，标志着经济制度理论创新实现新的突破。

2017年，党的“十九大”报告进一步提出“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”的重要目标，为混合所有制经济注入新内涵、新要求。

通过回顾改革开放以来混合所有制理论取得的一系列重大突破，可以看出我国毫不动摇地鼓励、支持混合所有制经济发展，这也是高职院校混合所有制办学的经济背景。

02、混合所有制改革政策的提出与推进

经济基础决定上层建筑，混合所有制经济的发展要求建立和发展与之相适应的现代职业教育体系，基于这一时代要求，党和国家跳出教育看教育，从建设人力资源强国的战略视角，将职业教育混合所有制改革提上重要日程，出台一系列政策措施推动混合所有制职业院校发展。

最早明确提出探索职业教育混合所有制改革是在2014年发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中。

2016年，山东省教育厅下发《关于公布职业院校混合所有制改革试点项目的通知》，将包括山东海事职业技术学院等九个项目确立为“混改”试点项目，启动了混合所有制办学的实践进程。

2017年12月，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，在混合所有制办学的土地、财税等方面明确了多项激励引导性政策。

2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，明确提出：“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。”省级层面来看，河北省、山东省及江苏省先后提出了混合所有制办学方案。其中，河北省是唯一一家以省政府名义印发的《职业院校股份制、混合所有制办学试点方案》。

2021年，中华人民共和国职业教育法（修订草案）》明确提出：“要落实职业教育由政府举办为主，向政府统筹管理，社会多元办学格局转变的要求，推动多元化办学，要创新举办形式，支持举办股份制、混合所有制职业学校。”这是我国第一次以立法的形式提出支持举办股份制、混合所有制学校。

可以看出，从2014年提出“积极探索”到2019年提出“鼓励发展”，再到2021年以立法形式提出“支持举办”，混合所有制办学在方向方面上升了一个又一个新的高度。然而，反观现实，进一步深化职业教育发展混合所有制改革仍然面临理论、政策和现实的多重困境。

03、推进混合所有制办学的诸多困境

从混合所有制办学实践方面困境来看，目前主要包括理论创新供给滞后、政策体系有待健全、改革发展动力不足、面临多重现实阻力等问题。

1、理论创新供给滞后

职业教育混合所有制办学是一种新型的教育组织形态，目前有关它的研究仍处于探索阶段，有关混合所有制改革的一系列基本问题，无论是在理论界面，还是在教育界、企业界，仍然存在各种各样的分歧，包括法人分类、治理体系构建、权力范围界定、收益分配规范、资本进入与退出机制建立等。

2、混改政策体系方面有待健全

从目前情况看，国家已制定了发展职业教育混合所有制的大政方针及原则意见，但操作层面的政策措施仍属空白，大多数省份没有出台关于发展职业技哦啊雨混合所有制的实施意见或方案。这就导致职业院校混合所有制办学因缺乏具体政策的鼓励和支持而难以实现有效开展。

3、改革发展动力不足

公办职业院校存有顾虑，由于有关混改的容错机制尚未健全，许多公办院校担心无意间会触碰国有资产流失的红线，导致背上“黑锅”，因而缺乏改革的主动性；另外，改革后可能遭遇政策限制，在融资成本、土地使用等方面丧失原来的优势也是其顾虑之一。

民营企业虽然希望通过参股公办职业院校获取更多的市场和资源，但也担心混合后不能正常参与学校决策，缺乏话语权，致使自身利益受到损失。

混合所有制办学作为一种前所未有的探索，存在产生风险的可能性，因此，一些地方政府担心改革出了问题会被追责，便形成了“有了意见等办法，有了办法等细则、有了细则等案例”的观望状态。

4、面临多重现实阻力

公办职业院校对民营资本的吸引力有限

从现实情况来看，由公办院校实施混合所有制办学的价值目标或根本任务在于立德树人这一定位的特殊性所决定，对非国有资本而言，难有其所期望的盈利空间，而且，真正具有核心竞争优势的合作对象不多，致使引入财务投资者容易，而引入真正的战略投资伙伴较为困难。

国有资本与民营则本深度融合方面存在多重困难

混合所有制改革寄希望于各类资本能够协作共赢，实现包容性发展，但由于公办职业院校与民办企业两者存在定位、理念、决策及管理机制上的差异，两者会因为办学理念、投资决策及比例、学校管理权、收益分配方式和发展目标等方面的差异，形成利益矛盾、意见分歧和相互掣肘的情形，最终导致决策和管理效率的低下。

04、解决困境需要厘清的几个问题

要逐步解决以上问题，一是需要明确办学类型问题

它决定了学校的性质界定、法律的使用和政策的规定。

目前，学校定位主要包括公办学校（由政府或政府所属单位以国有资本或集体资本投资举办）和民办学校（由企业、社会组织或个人以非公有资本投资举办）。而混合所有制高职院校作为一种既有公有资本、又有非公有资本的新兴的教育组织形态，其办学类型如何定位？

李增军认为，在定位方面应该跳出“非公即民”的线性思维，将其作为一个独立的办学类型来认识和对待，即办学定位可包括公办学校、民办学校及共办学校。

只有从政策层面界定和明确了办学定位，才能够在法律使用，政策支撑等方面更有据可循。

二是要做好法人属性的选择

它决定着学校设立的模式以及权利和义务的法律边界。

在现行法律框架下，混合所有制高职院校在法人设立上，应遵照《中华人民共和国法典》的规定，并参照《民办教育促进法实施条例》的有关条款来确定。

从法律规定和办学实践出发，混合所有制高职院校可以选择设立为两类法人（营利性法人、非盈利性法人）和三种登记方式（营利性法人登记为企业法人，非营利性法人登记为事业单位法人、社团法人）。举办方需要综合考虑而后行。

三是要做好产权保护

产权的保护问题是高职院校混合所有制改革的核心问题。高职院校实施混合所有制改革的实质是产权的多元化，即投入主体的多远、投入要素的多种和投入形式的多样。因此，混合所有制改革一方面可以助力高职院校开拓市场化融资途径办学，解决资源扩张和投入问题，借助外部市场元素的引入，深化内部体制机制改革，激发办学活力，提升办学水平和社会适应性，但另一方面则面临着各方利益争端及产权问题等。

要解决此问题，则需要建立完善的产权制度，在国有资本和非国有资本的管理和监督机制上，实施区别保护。一方面要建立资产评估制度，确保国有资产产权清晰，防止因产权不明造成国有资产流失；另一方面则需要规范资本交易程序，允许资本合规流动。具体来说，就是在办学过程中，非公有资本可以通过股权转让、利润分配、股份回购等方式自由退出，从而促进教育资源根据市场需求的变化自由流动，实现优化配置。

四是要构建符合教育规律和市场逻辑的法人治理体系

法人治理体系的构建，是混合所有制高职院校制度建设的核心问题，它决定着学校的运行模式和治理目标的实现。目前，高等院校的治理结构主要分为两种：公办高职实行党委领导下的校长负责制，校长是法定代表人，民办院校实行坚持中国共产党的领导，实行董事会或理事会领导下的校长负责制，董事长（理事长）或者校长担任法定代表人。而混合所有制高职院校由公有资本和非公有资本共同举办，既不能简单套用公办学校的治理模式，也不能完全照搬民办学校的治理模式。

目前，混合所有制高职院校暴露出诸多方面的问题，特别是校党委、董事会（理事会）、监事会等之间的关系难以理顺，权利边界难以作出明晰的界定。形成如此状况，与各个学校的举办者构成及资本结构的特殊性、复杂性有很大关系，同时也是职业教育混合所有制办学法律规范缺位的结果。

在相关法律尚未出台的情况下，针对存在问题，应该结合两种治理体系的优势，对构建混合所有制高职院校出资者与决策者等相互制约的关系进行制度方面的探索。

对此，李增军认为，混合所有制高职院校的治理结构应当建立四个系统，即领导和权力系统（校党委、股东会）、决策和指挥系统（董事会或理事会）、执行和管理系统（校长领衔的行政团队，包括校务委员会、学术委员会）、民主和监督系统（监事会、校纪委、职代会及工会）。

五是处理好教育的公益性和资本的逐利性

正确认识和处理两者关系事关高职院校混合所有制办学的方向、目标及路径。

教育的本质决定了教育的公益性，即教育以满足公共利益为最大目标，不论是公办院校，还是民办院校，或者混合所有制院校，在这个问题上应该是一致的。但逐利性是资本的“天性”，也是资本的“初心”。如何把教育的公益性和资本的逐利性有机统一起来，是混合所有制高职院校持续健康发展必须处理好的一个重要问题。

要始终警惕把教育作为资本运作的工具，牢记立德树人根本任务，建立和完善保障机制，使服务公共利益、承担社会责任、培养有用人才，成为混合所有制高职院校首要且根本的价值追求。同时，要建立健全非公资本的回报制度，特别对非营利学校应当从法律上解决非公资本的回报、流动和退出机制。只有这样，高职院校混合所有制改革才能行稳致远。

六是要实现产教融合、校企合作

产教融合、校企合作是高职院校混合所有制改革的基本出发点。

混合所有制办学要实现产教融合、校企合作，关键要做到以下三个环节：

坚持以体制创新为根本。建立和实施股份制混合所有制，以产权为纽带，实现公有（学校）资本与私有（企业）资本“自由联姻”，是产教得以深度融合、校企成为有机整体的基本条件和重要保障。在混合所有制办学实体中，学校资本与企业资本结合形成法人财产权，这是校企双方共同的利益基础。法人财产既是双方的共同财产，又是二者共同利益的载体，通过这种产权式的校企共建方式，真正落实和发挥企业重要主体作用，使办学成为企业的职能和义务。

坚持以利益共享为纽带。从学校教育供给侧与产业资本需求侧出发，不断寻求双方利益的交集，扩大双方“利益最大公约数”，以不断强化企业等参与办学的共识和动力。

坚持以文化相融为根基。产教融合、校企合作的最终目标、最高境界在于文化相融、价值一致。在混合所有制办学中，职业院校应坚持以公益为底线，以市场为导向，以人才培养为各投资方共同的核心价值追求，并在达到这一目标的办学实践过程中实现各方利益的最大化。

七是要做好风险防范

高职院校混合所有制办学处于探索阶段，存在多种可能性风险，主要包括运行和办学方向性风险、教育公益性可能被削弱及办学质量和举办者变更。

要做到防范风险需建立完善支持和监管治理法律、政策体系，引导混合所有制高职院校实现内涵式发展。

编辑：阿黎

来源：职教DA

文章内容来自李增军在中德职教联盟云学院平台的讲述