学校章程（美国大学章程）

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文 | 关成华

美国是宪政国家，宪法的地位至高无上，是国家治理体系不可动摇的基石。美国的宪政精神深入人心，并渗透到社会的各个层面。往大了说，联邦政府对于国家的治理、州政府对于各州的治理，均以宪法为根本准则；往小了说，各个组织机构，都有需要各自遵循的章程，大学也不例外。

美国大学一般都有成文的大学章程，由大学权力机构制定，上承国家或州政府的教育政策或法律法规，下启大学内部管理，作为大学运行的纲领性文件，具有法律效力。

大学章程与美国大学的历史渊源

美国大学章程的出现和演变与美国大学的诞生和发展紧密相关。在最初的殖民地时期，大学章程源起于英国王室或殖民地议会颁发的特许状（Charter）。特许状最主要的意义在于从法律上承认大学的存在并赋予其一定自主权。

给大学颁发特许状是沿袭中世纪欧洲的做法，王室通过特许状的形式许诺给予大学一定程度的自治权力，使之在法律框架下摆脱宗教势力掌控，并借此与教廷抗争。由此可见，特许状是为大学划定内外权力界限的契约，使得大学外部，不论是教会、王室还是政府都不再对大学拥有无限的干涉权。

第一份特许状诞生于1650年，由马萨诸塞州议会颁发给哈佛学院（哈佛大学前身），以法律形式确定其存在，同时规定哈佛实行董事会与监事会并存的双会制管理体制；康涅狄格州议会在1701年通过确认大学学院（耶鲁大学前身）存在的特许状，并于1792年修正特许状，规定耶鲁实行单一董事会管理体制；新泽西学院（普林斯顿大学前身）则是由英国王室于1746年颁发特许状成立……

▲殖民地时期的哈佛学院

关于特许状，有一桩公案不得不提。美国殖民地时期的高校大多由各宗教团体或慈善家创办，经英国王室或殖民地立法机关特许，不受殖民地政府的制约。然而，独立战争以后，美国政府试图关闭或改建早期设立的私立教会大学，招致强烈反对，直到达特茅斯诉讼案后方才结束了这场争端。1819年“达特茅斯案”的判决明确表示：“基于特许状建立的达特茅斯学院，与政府的法律关系是一种契约关系。”契约观念作为当时美国的时代精神，以承认契约双方的平等地位为前提。因此，根据特许状的约定，达特茅斯学院不属于政府管辖下的机构。这是美国历史上第一桩高等教育诉讼案，该判决导致美国公、私立高等院校分离，使私立大学成为区别于公立院校系统且独立于政府行政控制之外的独立机构。

最初的这些特许状并不对大学运行起到具体指导作用，所以还不能称之为严格意义上的大学章程。但是，它们赋予大学的自治权利，在实际上已经勾勒出大学治理的基本轮廓，可以说是大学章程的雏形。那些作为章程雏形的特许状，见证了一批顶尖大学的最初岁月，是美国大学章程的精神渊源。后来的美国大学章程正是在此基础上发展演变而来。

美国摆脱英国的殖民统治之后，各州议会的立法许可取代了特许状，赋予大学成立的依据并规定大学的治理权限。美国的公立大学均通过各州议会立法建立，其章程（宪章）的法律效力源自州立法。例如，1868年加利福尼亚州颁布议会法案设立公立加州大学，该法案也成为加州大学的宪章，涵盖了大学的构成和管理运作的规则。私立大学的成立同样需要得到州议会的立法许可，因此私立大学章程的效力也源于本州的相关法律法规。如康奈尔大学于1865年由纽约州议会立法授权成立，其宪章效力即源于此。

▲加利福尼亚州设立加州大学的法案

从特许状、宪章等法律文书与美国大学成立发展的历史渊源中可以看出，这些不同形式的早期章程标志着美国大学存在的依据以及大学治理的基本准则，同时也奠定了章程在美国现代大学治理中的宪法地位。

美国大学章程的宪政地位

美国大学章程因其法律效力而成为大学运行的合法依据，也从根本上确立了大学的管理运作体制，在美国大学发展中发挥着举足轻重的作用。

美国大学章程自诞生以来，一直作为法律文件存在，具有极高的法律地位，法律特征明显。英国王室或殖民地议会颁发的特许状作为大学存在和运行的合法依据，体现的是政府和大学之间的契约关系，是一种法律文书。美国建国初期，制定大学章程的机构是各州的立法机关——州议会。州议会通过制定大学章程，对大学重大事项作出规定，并以法案形式批准生效，成为州法律的一部分。从这些早期章程发展演变而来的现代美国大学章程，多由大学立法机构——董事会制定，具有同样的法律地位，是大学治理和运作的“基本法”。

美国各州议会的教育立法对本州的高等教育具有绝对的管理效力，大学章程的法律效力均源自州立法。因此，很多大学的章程中，都会标明章程条款的具体出处，如：该条款引用于某个州法律的某章某条。

美国大学章程是大学自治的宪章，不仅在法律层面明确了大学的法人地位及其非营利性特征，更重要的是确立了大学的治理结构和运作机制，保障了大学办学的自主权益。美国大学章程上承政府法律法规，下启大学治理运作，因此也是连接大学内外管理制度的纽带。在美国大学章程中，清楚规定了大学的内外关系。

在对外关系层面，大学章程明确了学校与政府之间的关系，将政府参与大学管理的范畴及方式制度化，政校分开、管办分离，维护学术自由及大学自治理念。同时，在章程中被合法化和制度化的还有社会办学理念。美国大学章程对社会团体或个人参与大学事务的途径和方式也作出了规定，这一点突出体现在以外行治理为特色的董事会制度方面。

▲美国大学董事会会议

美国大学章程的设立是协调学校与政府、社会关系的有效途径，既避免了政府和社会力量的过分干预，又使大学能够依法处理内部事务，保证了美国大学的自治。在对内关系层面，美国大学章程也对校内各利益相关群体的责权范围和相互关系作出了明确规定，决策执行分离，学者参与、民主管理，彰显多元共治理念，同时也将校内各方参与学校治理的途径和方式合法化、制度化。

美国大学章程的表现形式

由于各个大学的创建历史和文化背景不同，美国大学章程的称谓和表现形式也因校各异，呈现出多样性。现代美国高校中，统称为大学章程的纲领性文件包括“charter”、“statute”、“bylaws”等。

“charter”中文译为“许可证“或“特许状”，在高等教育的语境中可用于指代前文介绍的殖民地时期英国王室颁发的特许状。后来，“charter”的词义发生延展，由“特许状”逐渐演变为“宪章”。“statute”的核心词义是“法规”，即由政府立法机关制定的用于管辖州、市或县的正式书面法律法规。作为大学章程的“statute”，沿袭其正式法律法规的含义，可以释义为立法机构制定的用于管辖大学的正式书面法规。“bylaws”译为“规章”或“章程”，其含义更为广泛，可指代任何组织或单位，包括大学、公司、俱乐部或其他社团所制定的规章制度、内部章程及其附则或细则。

在现代美国大学章程体系中，“charter”和“statute”侧重体现大学成立、法人资格、官方立法和自治权的法律渊源；“bylaws”则侧重体现大学的内部规章细则。

值得注意的是，有些学校依靠一个单一型大学章程来统领整个大学事务，如密歇根大学的bylaws。而更多学校采用的是复合型大学章程体系，即由一个总纲性章程和几个规章细则组成。康奈尔大学的章程就是典型的例子，由总纲性的特许状（charter）和具体的规章（bylaws）构成。耶鲁大学的大学章程体系则更为复杂，是以特许状（charter）为根本的一系列根本性法案、规章（bylaws）和其他条例汇编（Miscellaneous Regulations）的集合。

▲密歇根大学章程（bylaws

不论采用何种名称、使用何种表现形式，美国大学章程的实质性定义就是大学内部具有最高法律效力的“宪法”。其在国家及州法律体系的框架内划定大学自主管理权的界限，涵盖的范围涉及学校管理事项中最重要、最根本的部分，是具有原则性特征的“纲领法”。

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