ppp项目案例（PPP案例分析）

(一) 项目背景

老港四期卫生填埋场是上海市生活垃圾处理系统的一个重要组成部分, 计划2004 年年中投入使用, 将为上海市城市生活垃圾提供长期、可靠、稳定、安全卫生的最终消纳设施。根据工程可行性研究报告, 按处理规模4 900 吨/ 日, 使用年限18 年测算, 四期工程总投资9. 97 亿元。该项目为世界银行APL (可调整规划货款) ·上海城市环境项目固体废弃物管理子项目, 计划利用世界银行贷款4 000万美元。

(二) 招商背景

(1) 国家计委、财政部、建设部、环保总局2002 年6 月7 日发布《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化发展的意见》(计价格〔2002〕872 号)。国家计委、建设部、环保总局老港四期卫生填埋场是上海市生活垃圾处理系统的一个重要组成部分, 计划2004 年年中投入使用, 将为上海市城市生活垃圾提供长期、可靠、稳定、安全卫生的最终消纳设施。根据工程可行性研究报告, 按处理规模4 900 吨/ 日, 使用年限18 年测算, 四期工程总投资9. 97 亿元。该项目为世界银行APL (可调整规划货款) ·上海城市环境项目固体废弃物管理子项目, 计划利用世界银行贷款4 000万美元。

(2) 原老港填埋场未达到卫生填埋标准, 沼气、废水、空气污染严重。国内卫生填埋场建设刚起步, 国内设计单位无足够的设计经验和技术储备, 难以取得突破。

(3) 国际上垃圾填埋技术相当成熟, 市场份额为少数几家公司瓜分。ONYX (奥绿思)、SITA (升达) 等垃圾处理行业巨头一直在跟踪老港项目, 表达了强烈的参与意向。

(三) 招商目的

(1) 引进资金, 特别是引进国际一流的先进技术和运营管理经验, 提升上海市垃圾填埋处理水平, 降低垃圾处理综合成本。

(2) 推进上海市垃圾处理项目建设、运营的市场化改革, 为建立与上海市垃圾处理产业化发展方向相适应的投融资和运营管理体制提供实践经验。

(四) 招商方式

(1) 按照国际惯例和规范, 参照国际招标的有关程序, 在公开、公平、公正、规范的原则下设置国际竞争性招商程序。

(2) 通过资格预审程序或邀请3 ~ 4 家具有先进技术和运营管理经验的国际战略投资者参加招商, 综合考虑投资竞争人提交的商务方案、技术方案、运营管理方案和招商主体关注的其他因素。

(3) 投资人选定后即组建项目公司, 项目公司负责老港四期项目的设计、投资、建设和运营管理, 经营期满后将项目公司资产无偿移交给政府指定的机构。

(五) 招商方案边界条件

(1) 招商主体: 上海市人民政府授权市环卫局和上海城投作为老港四期项目招商主体, 联合实施老港四期项目竞争性招商。

分析:

第一, 政府正式授权或批准招商主体进行招商是项目开始招商的必要条件。在未获政府批准的情况下进行招商, 项目结构难以确定, 并且存在招商结果不能得到政府确认和无法通过审批的可能性。

第二, 因潜在投资人参加竞争性招商的支出很大, 失败的风险也很大。招商行为未获授权, 潜在投资人难以认真对待, 招商成功没有保证。

(2) 项目招商范围: 按照招商主体提供的特许经营期内生活垃圾填埋处理规模和要求, 设计、投资、建设和运营管理老港四期卫生填埋场。

分析:

第一, 老港一、二、三期项目应进行环保优化, 但优化方案和标准目前仍难以确定。如纳入本次招商范围, 将增加招商准备工作和投资者准备招商申请书的难度。

第二, 老港场现有部分设备和建筑物、构筑物可在四期项目中利用, 可将有关固定资产清单在招商时提供给投资者选择利用, 以防止重复投资。暂不将有关存量资产作为中方投入注入项目公司, 老港四期正式投入运营后, 再转让或租赁给项目公司。

(3) 项目公司组织形式: 通过竞争性招商选择的国际战略投资者与上海城投组建中外合资项目公司, 合资公司的股权比例在综合考虑世界银行APL 贷款对贷款主体的要求和潜在投资者的投资意向后确定。

分析:

第一, 该项目将利用4 000 万美元世界银行贷款, 以项目公司作为借款人, 操作相对简便清晰。

第二, 世界银行贷款的借款主体一般为政府性公司, 以外商独资项目公司作为世行APL 贷款主体的可能性较小, 但在APL 贷款中世行强调吸引非政府资金的投入。

第三, 取得市计委、市财政的支持, 争取世行同意由中外合资项目公司作为世行APL 贷款的贷款主体和项目执行单位。

第四, 可考虑以上海城投作为世行APL 贷款主体, 上海城投将世行贷款作为资本金或以转贷款方式进入项目公司。第五, 以政府性投资公司上海城投作为合资项目的股东之一, 共担风险, 共享收益, 可增强外方对投资环境的信心, 降低对投资项目政策性风险的评估, 从而降低项目的综合成本。

(4) 特许经营协议: 上海市政府授权市环卫局与项目公司签订《特许经营协议》, 项目公司取得特许经营权, 负责设计、投资、建设和运营管理老港四期卫生填埋场。

分析:

第一, 特许经营协议规定和规范政府与项目公司之间的相互权利义务关系, 是项目在较长的特许经营期内顺利运作的基础。

第二, 政府签署特许经营协议表明将以财政作为项目的信用支持,增加对战略投资者的吸引力, 有利于项目成功招商和降低项目综合成本。

第三, 特许经营期不超过30 年, 在特许经营期期满后, 项目资产应无债务、不设定担保、设施状况完好地移交给政府指定的机构。

( 5) 垃圾处理费: 上海市政府指定上海城投与项目公司签订《垃圾处理费结算协议》, 在特许经营期内, 按招商确定的结算价格标准与项目公司结算垃圾处理服务费。在考虑通货膨胀、税收政策调整等因素的基础上, 确定垃圾处理服务费的调价公式。在垃圾收费机制建立后, 有关合同的权利义务转移至垃圾收费主体。

分析:

第一, 老港四期项目2004 年年中投入使用, 到时垃圾收费机制已建立, 由垃圾收费主体与老港四期项目公司结算垃圾处理费。

第二, 目前垃圾收费主体未明确, 暂由政府指定城投公司作为结算主体, 为项目公司确立收入回报机制。

第三, 可以考虑将垃圾处理服务协议作为特许权协议的一个完整附件, 与垃圾处理服务相关的所有条款都将详细完整地反映在作为附件的垃圾处理服务协议中。

其中: 第一, 上海市政府授权市环卫局与项目公司签署《特许经营协议》(含17 个附件)。第二, 上海市政府授权市环卫局与市城投公司与项目公司签署《垃圾供应与结算协议》, 市环卫局负责垃圾供应, 市城投公司负责结算垃圾处理费。第三, 上海城投环境公司与招商选择的投资者共同出资组建项目公司, 其中上海城投环境占比40%, 中选投资者占比60%。最终选择的中选投资者为ONYX 与中信泰富组成的联合体, 各出资30%。第四, 债务融资中, 上海城投环境公司负责落实4 000 万美元的世界银行贷款, 中选投资者负责落实商业银行贷款资金。第五, 明确由中选投资者根据《特许经营权协议》及其附件《技术规范与要求》《技术方案》的约定, 负责项目公司的建设管理与日常运营维护工作。

(六) 招商工作机构

(1) 招商领导小组: 由市政府、市计委、市建委、市财政局、市外资委、市外管局、市环卫局、上海城投有关领导组成。

(2) 招商主体: 市环卫局和上海城投。

(3) 招商代理: 招商主体通过比选, 聘请上海国际集团资产经营有限公司与上海申信进出口有限公司组成的联合体为招商代理机构。

(4) 招商工作小组: 由招商主体、招商代理、法律顾问和技术顾问委派相关工作人员组成。

(七) 招商标的及权重/ 评审准则

(1) 招商标的及权重的设置体现招商主体的招商意图, 即招商主体通过招商最需要得到的是什么。为保证招商的公开、公平、公正、规范, 招商标的及权重必须在整个招商过程中保持连续性。招商标的及权重应明确地、尽可能详细地反映在招商文件中, 以使投资者能有针对性地提交招商建议书。

(2) 在基础设施项目招商中, 通常采用综合评估法。该项目将综合考虑投资竞争人提交的商务方案、技术方案、运营管理方案、法律方案和招商主体关注的其他因素。在评标权重中, 技术与运营管理方案占比70%, 商务方案占比20%, 法律方案占比10%, 体现招商方对引进先进技术的高度重视。

(八) 招商政策

1. 土地使用政策

根据《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》, 垃圾处理设施可采取行政划拨方式提供项目建设用地; 投资、运营企业在合同期限内拥有划拨土地规定用途的使用权。近期向市有关政府部门咨询政策和协调, 在项目正式招商之前, 明确招商后成立的合资项目公司为老港四期用地的征地主体, 同时尽可能落实行政划拨用地政策。

2. 世行APL 贷款政策

老港项目可使用4 000 万美元的世行APL 贷款, 但项目的贷款主体性质不同, 贷款条件及利率也会不同。取得市计委、市财政的支持, 争取世行同意由中外合资项目公司作为世行APL 贷款的贷款主体和项目执行单位。

3. 税收优惠政策

老港四期项目税收政策包括两个方面:

第一是建设期的营业税优惠。根据税务局的意见, 由于优惠政策现已取消, 而老港一到三期没有在优惠政策取消之前办理过税收优惠申请手续, 因此按规定, 老港四期不能享受税收优惠。如果能够得到市政府的特批, 可通过财政补贴等变通形式取得优惠。

第二是运营期的税收优惠。目前没有明确适用垃圾处理企业的特殊税收优惠政策。近期市环卫局已经拟订了《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》实施意见, 在该实施意见中, 提出了一系列的税收优惠政策, 但该实施意见的正式签发尚需时日。

如果招商文件发布时, 有关税收优惠政策尚未出台, 则招商政策中暂不列入税收优惠, 但让投标企业注明税收政策对价格的影响,并将税收因素作为垃圾处理费的调价因素, 当经营期有税收优惠政策出台时, 可根据调价公司对垃圾处理结算价格进行相应调整。

(九) 争议解决机制

设立了三个层次的争议解决机制:一是友好协商机制。由项目公司代表3 名(各方股东各派1 人), 政府代表3 名(环卫局2 名,上海城投1 名) 组成协调委员会, 不定期召开会议, 解决对于填埋场建设、调试、运营及维护的争议, 协调委员会的费用由项目公司承担。二是专家裁决机制。专家小组由国内外、行业内最具影响力的专业人士组成, 为友好协商机制解决不了的争议提供建议。三是仲裁, 选择上海国际仲裁中心作为争议的最终解决场所。从项目的实际运营看, 虽然在项目运行过程中不可避免出现了诸多争议, 但都在协调委员会层面上得到妥善解决。

(十) 招商结果

ONYX、SITA、香港惠记3 家国际一流的固体废弃物处理行业专业投资运营商参与竞标, 最终, ONYX 与中信泰富组成的联合体胜出, 引进国内缺乏的国际先进技术建设特大型海滩滩涂生活垃圾卫生填埋场。

该项目于2005 年12 月12 日正式投入运营, 工程总投资8. 99 亿元, 每吨生活垃圾处理费降低40%, 总库容为8 000 万吨, 是原工可报告测算的2 000 万吨总库容的4 倍, 实际日处理规模超9 000吨, 运营期延长至50 年, 规划中的老港五期将解决上海市100 年内的生活垃圾最终处置难题。特别是总库容的翻倍增加, 为寸土寸金的上海节约了宝贵的土地资源。

(十一) 技术创新

在国内首次采用全生命周期生态设计理念, 实现填埋场建设与运营的有效衔接, 有效节约一次性工程投资, 降低每吨垃圾的综合处理成本。将填埋作业工艺与环境岩土工程技术有机结合, 解决大型滩涂型填埋场的堆高填埋技术难点以及软土地基的不均匀沉降对库底稳定的影响, 库容增加4 倍。采用填埋气收集与发电利用系统,实现填埋气资源化回收利用。成功解决特大型库区的地下水和渗滤液的收集和导排问题。采用全自动监控系统, 有效提升大型填埋场的营运管理水平。封场后将建成生态型休闲公园。

(十二) 案例点评

本案例是国内新建项目国际招商的经典案例, 签订了规范有效成体系的项目合同, 政府、社会资本等项目各参与方合作顺畅, 较好地实现了招商目的, 取得良好的经济效益与社会效益。项目的招商组织体系、前期准备工作、交易结构设计、项目合同体系、争议解决机制, 有很多原创性的设计与探索, 具有较强的示范借鉴意义。

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