2022年6月22日公安部通知，要求各地公安机关提高政治站位，强化责任担当，紧密结合“昆仑2022”等专项行动，依法严厉打击非法占用农用地、制售假劣农资等犯罪行为，全力维护国家粮食安全，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。
公安部要求，要坚持重拳出击，依法严厉打击非法占用农用地犯罪活动。要结合本地实际，采取有力措施，对非法占用农用地施工、取土、堆放固体废弃物、进行非农业建设等毁坏耕地犯罪活动依法严打，形成强大震慑。要紧盯耕地保护红线、永久基本农田等重要区域，深入开展线索摸排，广泛发动群众举报，主动收集梳理占用农用地犯罪线索。要加强案件侦办，凡涉嫌构成犯罪的，及时立案侦办，依法严厉打击。对涉黑涉恶案件，要深挖彻查、除恶务尽，绝不姑息。对重大、疑难案件，要综合运用挂牌督办、提级侦办、异地用警等措施，一查到底，依法严惩。
本文从非法占用农用地罪的相关法律规定、司法解释及司法实务中处理此类案件的若干要点展开分析，并以北京市近几年的判决为基础，对该类案件的司法裁判尺度进行统计分析。
《刑法》
第三百四十二条 【非法占用农用地罪】违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
《土地管理法》
第四条第三款：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》
刑法第三百四十二条中”违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。
《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》
第六十七条，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量破坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：1.非法占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上的；2.非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计5亩以上的；3.非法占用其他林地10亩以上的；4.非法占用本款第2项、第3项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；5.非法占用其他农用地数量较大的情形。
违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成耕地大量毁坏”。
违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。
《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》
第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：
（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。
（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
第八条 单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准，依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。
第九条 多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚
（一）涉案土地是否属于农用地及其面积如何认定
认定涉案土地的性质的依据大致分为两类，一类为现状调查数据，一类为规划数据。
现状数据是指：土地现阶段的用途，是行业主管部门对每一年的土地利用情况进行调查，在每年的12月31日对土地利用现状数据库进行更新并发布的数据。比如：“某年度土地（林地）变更调查数据库”、“国土二调”、“国土三调”、“林业二调”、“森林资源管理一张图”等，这些都是现状调查数据。
规划数据是指：土地利用总体规划确定的土地用途。如上述“土地利用总体规划”、“林地保护利用规划”。
司法实践中有法院以“某年度一张图”、“某年度土地（林地）变更调查数据库”、“二调数据”等现状类数据来认定涉案土地的性质。以北京市为例，一般以《北京市国土资源局关于非法占用耕地案件有关鉴定事项的通知》京国土耕（2012）234号文件第三条规定：“非法占用耕地的种类，以违法当事人占用土地前一年度的土地变更调查结果为依据。”
也有人认为以现状类数据认定农用地没有法律根据，农用地的认定应当以规划的数据为基准，理由来源于法律规定，《土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地...前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”
《森林法》第八十三条“林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地”。农用地的认定应当以规划的数据为基准，根据《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地...前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”、《森林法》第八十三条规定：“林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地”。
笔者认为应当以规划类数据为基础性数据对地块进行确定，确定好农用地种类和面积后，再调用违法行为上一年度的现状类数据对农用地面积进行套合，并对现场周边未被占用地块进行调查，结合相关言辞证据和其他证据，客观公正的对违法行为之前的农用地样貌进行认定。比如，根据土地利用总体规划，认定涉案地块为农用地中的林地，核算出面积，再根据上述现状调查方式确认林地上的森林种类，最后再认定是否造成农用地大量毁坏。
（二）明知涉案土地性质为农用地中的明知如何认定
非法占用农用地罪在主观方面的罪过形态为故意，包含认知和意志两个方面的因素。在认知因素上，要求被告人明知涉案土地系农用地，在实践中，被告人往往会以主观上不明知进行辩解，对此需要进行综合判断。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地按照用途分为农用地、建设用地、未利用地，其界限很明确，若未就土地地类进行公示的情况下，要基于一般常识和证据综合认定行为人是否能认识到土地属于农用地的问题。在意志因素上，占用农用地等相关事项需要经过相关部门审批，未经审批，未通过村民代表大会、村民大会的民主决策程序，擅自决定占用农用地一般可以认定主观上具有非法占用农用地、改变涉案土地用途的故意。
（三） 以村民委员会名义实施犯罪的，是否构成单位犯罪应当具体分析
关于村民委员会是否能够作为单位犯罪的主体，法律及相关司法解释中尚无明确规定，2001年1月，最高人民法院印发的《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》中指出，以单位名义实施犯罪，违法所得归单位所有的，是单位犯罪。2002年，最高人民法院、最高人民检察院、海关总署联合发布的《关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的意见》中指出，具有下列特征的，可以认定为单位走私犯罪：（1）以单位的名义实施走私犯罪，即由单位集体研究决定，或者由单位的负责人或者被授权的其他人员决定、同意；（2）为单位谋取不正当利益或者违法所得大部分归单位所有。该意见再次强调了“以单位名义实施犯罪”和“违法所得归本单位所有”是认定单位犯罪的两个实质性要件。
2007年3月，《公安部关于村民委员会可否构成单位犯罪主体问题的批复》中指出，对以村民委员会名义实施犯罪的，不应以单位犯罪论。对此，我们认为，村委会有自己的名称、组织机构和场所，有自己的经费，且能够以自己的名义承担相应的责任，符合刑法规定的单位的形式特征和实质特征，可以作为单位犯罪的主体。且在司法实践中，为了本村村民或村集体的利益，以村委会名义实施的非法占用农用地、非法采矿、非法转让土地使用权等犯罪活动频发，将村委会认定为单位犯罪的主体，有利于规范村委会的行为，有效打击和遏制相关犯罪活动。
但在具体个案中，并非只要以村委会名义实施的犯罪行为，均构成单位犯罪，对此应当作实质意义上的判断：即单位犯罪应当体现单位意志，以村委会名义实施，且违法所得归全体村民或村集体所有；否则仍应当以自然人犯罪分别追究个人的刑事责任。这样也有利于打击冒用、盗用村委会名义谋求个人私利的犯罪活动。重点是从主体身份、决策过程、违法所得的归属等方面来看，是否能认定为单位犯罪。
（一）损毁程度为轻微损毁，情节显著轻微、危害不大，不构成犯罪
案号：山西省闻喜县人民检察院不起诉决定书（闻检刑刑不诉〔2020〕111号）
不起诉理由：经本院要求补查补证，闻喜县公安局委托山西省地质测绘院对涉案土地进行损毁程度勘定，结果为：未改变耕地属性，损毁程度为轻微损毁。本院认为，行某某的上述行为，情节显著轻微、危害不大，不构成犯罪。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六条第（一）项和第一百七十七条第一款的规定，决定对行某某不起诉。
（二）行为人的行为系执行人，非决策人，主观上并不明知所占用的土地性质
案号：乌鲁木齐县人民检察院不起诉决定书（乌县检刑不诉〔2020〕4号）
不起诉理由：本院认为，被不起诉人富某汉的上述行为系执行项目实施者乌鲁木齐市交通运输局的决策，主观上并不明知修路规划许可范围内所占用的有林地，既不明知也不放任改变农用地用途，造成农用地毁坏结果，其主体方面、主观方面不符合非法占用农用地的犯罪构成要件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六条第（一）项和第一百七十七条第一款的规定，决定对富某汉不起诉。
（三）没有影响更新林木的再种植，无法界定涉案林地植被和种植条件遭到破坏，不构成犯罪
案号：翁牛特旗人民检察院不起诉决定书（翁检一部刑不诉〔2020〕Z48号）
不起诉理由：本院认为，被不起诉人田某某所种植的储青玉米是在更新林木采伐设计中，并没有影响更新林木的再种植，无法界定涉案林地植被和种植条件遭到破坏，其行为不构成犯罪。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六条第（六）项和第一百七十七条第一款的规定，决定对田某某不起诉。
（四）系自首，所属单位主动交纳森林植被恢复费，积极开展替代性生态修复
案号：抚州市临川区人民检察院不起诉决定书（临检刑不诉〔2021〕Z13号）
不起诉理由：本院认为，被不起诉人左某某实施了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第三百四十六条规定的行为，但主观恶性相对较小，犯罪情节较轻。被不起诉人左某某自动投案，如实供述犯罪事实，系自首，且自愿认罪认罚，可从轻、减轻或免除处罚；所属单位主动交纳森林植被恢复费，积极开展替代性生态修复，可酌情从轻、减轻或免除处罚。根据《中华人民共和国刑法》第三十七条的规定，可以免除刑事处罚。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款的规定，决定对左某某不起诉。
（五）涉案土地已变更为建设用地，社会危险性不大
案号：普宁市人民检察院不起诉决定书（普检一部刑不诉〔2020〕Z36号）
不起诉理由：本院认为，被不起诉人马某甲的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的规定，构成非法占用农用地罪。但犯罪情节轻微，具有自首情节。涉案土地，在2018年10月之后已经变更为建设用地，目前该地已不是林地，社会危险性不大。案发后，普宁市下架山镇汤某甲委会请求对马某甲从轻处罚。根据《中华人民共和国刑法》第三十七条之规定，对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款之规定，决定对马某甲作相对不起诉。
（六）初衷是为了村上产业发展、村民出行便利、脱贫攻坚工作和集体利益，而非一己私利，且具有自首情节
案号：北川羌族自治县人民检察院不起诉决定书（北检一部刑不诉〔2021〕Z1号）
不起诉理由：本院认为，被不起诉人王某某在负责修建林区管护道路的过程中，实施了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定的行为，但犯罪情节轻微，其行为初衷是为了村上产业发展、村民出行便利、脱贫攻坚工作和集体利益，而非一己私利，案发后主动到公安机关投案并如实供述自己的罪行，具有自首情节，且自愿认罪认罚。根据《中华人民共和国刑法》第三十七条之规定，不需要判处刑罚。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款的规定，决定对王某某不起诉。
（七）行为人的行为与造成土地毁坏的危害后果之间是否存在刑法上的因果关系的证据不足
案号：阿鲁科尔沁旗人民检察院不起诉决定书（阿检第一检察部刑不诉〔2021〕Z11号）
不起诉理由：经本院审查并退回补充侦查，本院仍然认为阿鲁科尔沁旗公安局认定的犯罪事实不清、证据不足，即被不起诉人谢某某种植燕麦的行为与造成涉案地块“蒸发量增大、土壤盐渍化、土质沙化、水土流失”的危害后果之间是否存在刑法上的因果关系的证据不足，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对谢某某不起诉。
（八）鉴定结论只对涉案地块亩数进行鉴定，未对涉案地块林地种植条件胜出明确鉴定意见，且后续的鉴定意见是对植被恢复之后所作的鉴定，不能作为定罪量刑的直接证据
案号：阿鲁科尔沁旗人民检察院不起诉决定书（阿检第一检察部刑不诉〔2020〕Z58号）
不起诉理由：经本院审查并退回补充侦查，本院仍然认为阿鲁科尔沁旗森林公安局认定的犯罪事实不清、证据不足，根据《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第一项之规定，构成非法占用农用地罪，不仅要求“数量较大、造成林地大量毁坏”同时还要求林地原有植被或林业种植条件严重毁坏。
被不起诉人张某某涉嫌非法占用农用地罪一案，阿鲁科尔沁旗林业和草原局于2020年1月7日出具的鉴定意见，鉴定结论只对涉案地块亩数进行了鉴定，未对涉案地块林地种植条件作出明确意见，经补充侦查后，2020年11月9日阿鲁科尔沁旗林业调查规划设计队出具鉴定意见，该鉴定意见已经是对植被恢复之后所作的鉴定结论，因此此鉴定结论不能作为定罪量刑的直接证据。不符合起诉条件。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款的规定，决定对张某某不起诉。
笔者检索了北京市近几年的非法占用农用地的案件，北京市总体上对于非法占用农用地犯罪采取严厉打击态势，一般情况下都要起诉至法院，对于非法占用农用地亩数刚达到入罪标准，土地恢复难度较小的且具有认罪认罚、初犯的行为人可以从宽处理，综合考虑可以判处缓刑。具体案例详见下表所示。
从以上判决可以看出，北京市各区法院的判决都对该类型犯罪判处有期徒刑以上刑罚，拘役的几乎没有，此外对于情节较为轻微的案件也可以酌情从宽处理，判处缓刑或者几个月的实刑，对于不认罪认罚且占用农用地数量较大的有判处三到四年的可能。北京地区不起诉的案例极少。其他省份对于刚达到立案标准、认罪认罚、初犯的行为人有不起诉的决定。
民以食为天，仓廪实而天下安。耕地是农业生产的基础，土地是粮食安全的命脉。“手中有粮，心中不慌”。农用地为人类生存和发展提供了物质基础。虽然伴随着城镇化建设需要占用农用地，但需严格依照法定程序。保护土地，人人有责，占用农用地，要依法占用，以避免构成刑事犯罪。
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