旧城改造（重磅）

■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

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2022年3月17日，国家发展和改革委员会发布了《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，标志着新型城镇化建设步入了又一个新发展阶段。通览《重点任务》不难发现，其中有许多新的提法都将直接影响到城镇居民和农村村民的居住条件改善，新一轮的“拆迁高潮”或将以更加精准、科学、务实的多种形式铺展开来。那么，新政策中究竟有哪些内容让大家看到了改善居住条件的新希望呢？本文，在明律师就为大家第一时间做一番梳理。

在明律师首先要强调的一点是，所谓“不会大幅锐减”与老百姓过去所经历过的带有运动式、非理性色彩的“狂潮”不是一码事。

过往的那种大规模拆旧建新浪潮，是不大可能重新上演的。《重点任务》中用“注重修缮改造既有建筑，防止大拆大建”这一句话加以了强调。

但即便如此，想要实现新型城镇化和城乡融合发展的规划目标，光靠加固修缮老房子这一招那是远远不够的。《重点任务》在许多地方都为新形势下的“拆旧建新”埋下了伏笔，预留了政策通道。

【要点一：鼓励农民变市民，承包地、宅基地面临新归宿】

《重点任务》提出要持续深化户籍制度改革，鼓励农民变市民。具体而言，就是要在农村村民进城落户的同时以法律的层级明确保障其原有的土地权益：

依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全市场化退出机制。

有人会问了，这不都说了么要“依法保障”，哪儿会有什么变动呢？请注意，这句话的关键在于最后——健全市场化退出机制。

农村村民既然已经看中了城镇生活工作所能带来的更高收入，选择了进城落户，那么农村的地和房怎么办呢？就那么没人种也没人住闲置着么？当然不能。

故此，“退出机制”的建立就十分必要了。换言之，法律虽然保障进城农民可以继续享有土地承包经营权、宅基地使用权，但同时却可以通过政策来引导、鼓励农民自愿有偿退出这些权利或者参与对其的盘活利用，将地和房交给更有需要的村民或者下乡创业者来使用。

可以预见的是，未来一段时间中土地经营权的流转、宅基地使用权的出租甚至转让将会是农村土地制度改革中的常态。无论是承包地还是宅基地，包括其上的房屋，都会有一个“由静转动”的过程。

而这一过程的实现，主要靠农民的自身意愿和村民自治下的协商。在这一过程中如果产生了纠纷，进城农民可及时咨询专业律师，在律师的指导下作出有益于自己，又能让村集体受益的双赢选择。

【要点二：农村土地制度改革步入“深水区”】

自2015年开启的此轮农村土地制度改革无疑迎来了新的发展机遇期。前面提到了要鼓励“农民变市民”，那么大量的进城务工人员住在哪儿呢？靠现在“北漂”们这样把房子租到燕郊去显然不是什么上策，那是不得已而为之。

《重点任务》中透露了这一问题的解决之道：

积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。以人口净流入的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。保障性租赁住房主要利用农村集体经营性建设用地建设……

你看，集体经营性建设用地入市就是为了干这个的。这也透露出了另一个信息：都买房子住是不现实的，政策鼓励大家租房子住，会尽量保障大家有房可租、价格公道。

那么这集体经营性建设用地从哪儿来呢？《重点任务》中说了，深化农村宅基地制度改革试点，研究制定农村宅基地管理暂行办法。

而“宅基地制度改革”的重要举措，就是我们经常提及的宅基地“三权分置”“自愿有偿退出”“付费有偿使用”这一大套。

退出后的宅基地在解决了本村村民的住房用地需求后，有望通过调整国土空间规划转化为集体经营性建设用地，从而用于解决前面提到的保障性租赁住房用地问题。

农民朋友们可以看一眼政策中的措辞，以往都用“稳慎推进改革试点”，现在叫“深化”，而且要研究制定具有指导性的管理暂行办法了，这无疑意味着该项改革步入了加速推进的新阶段。

即便不考虑宅基地与集体经营性建设用地之间的“转化通道”，单是闲置宅基地和农房的盘活利用，就将彻底打破以往宅基地上房屋只能用于村民居住的狭窄认知，为农民的增收致富带来巨大契机。

【要点三：有序推进城市更新，城中村改造进行时】

《重点任务》还明确提及了城市更新：加快改造城镇老旧小区，推进水电路气信等配套设施建设及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，有条件的加装电梯，力争改善840万户居民基本居住条件。

更多采用市场化方式推进大城市老旧厂区改造……因地制宜改造一批大型老旧街区和城中村。

这里提到了两种改造思路：微改造和全面改造。城镇老旧小区改造基本不涉及对老旧房屋的拆除重建，以加固修缮、设施更新为主。但仍不排除对个别符合条件的危险房屋原址拆除重建的改造形式。

而下面涉及的“采用市场化方式推进”的改造可就不一定只修修补补了。事实上，深圳市、上海市、西安市等多地的城市更新条例或者办法都明确指出，允许在一定比例内由开发商等市场主体主导开展“拆旧建新”性质的协议搬迁项目，签约达成一定比例的地方政府还可能直接介入启动征收程序。

换言之，从国家到地方层面，都为一定范围内的“小拆小建”预留了空间和窗口，并没有把这条道完全封死。

无疑，这是符合实事求是态度的做法，毕竟有些建于上世纪90年代以前的老旧房屋着实是过于老、破、小、危了，都要修缮保留，并不符合事实。

综上所述，在明律师要给出的初步观点是，鉴于新冠病毒疫情对经济负面冲击的持续，2022年的新型城镇化建设和城乡融合发展将有望进一步提速扩面。在这一过程中，即便严守不允许“大拆大建”的原则底线，各种名义、形式的“拆旧建新”仍将层出不穷，而绝不会彻底消失或者大幅锐减。广大房屋、土地权利人要牢牢把握改善自身居住条件的“战略机遇期”，敏锐捕捉房屋所在地的最新项目动向，及时咨询专业律师，确保改革的红利落实在自己身上。

附：《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》全文

国家发展改革委关于印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知

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