条例属于什么（政府信息公开案件中行政执法案卷）

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）确立了“公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开基本原则：不再要求申请人必须证明其对欲获得信息具有利害关系，并明确要求除非具有法定不予公开的情形，否则行政机关应当公开相关信息。《条例》第十六条第二款就规定了重要的不予公开事由：行政机关可以不公开“行政执法案卷信息”。

实践中，各方主体对“行政执法案卷信息”相关法律问题的理解与适用存在较大差异，极易诱发争议和纠纷。因此，有必要系统梳理司法实践中对相关法律问题的认定，为政府信息公开申请处置和争议解决工作提供有益参照。

一、“行政执法案卷信息”应当属于酌定不予公开事由

《条例》第十六条第二款规定，行政机关“可以不予公开”行政执法案卷信息。该规定表明，行政机关享有结合个案具体情形自主决定是否公开的自由裁量权。

然而，实践中，也有法院认为，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号，以下简称“《司法解释》”）第二条的规定，申请人申请公开的行政执法案卷信息，不属于《条例》所调整的政府信息。

如，2019年12月31日，申请人向某省银保监局申请公开：后者在处理某银行信用卡中心不当催收问题时所掌握及搜集到的全部材料。2020年2月3日，该省银保监局答复称：根据《条例》第十六条第二款规定，上述信息属于该省银保监局履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，现指引申请人循执法案卷信息查询途径获取，并告知阅卷地址及联系电话。法院经审理认为，根据《司法解释》第二条第（四）项的规定，申请人的相关申请不属于《条例》的调整范围,其权利主张应当另循法律途径解决。

对《条例》进行体系解释可以发现，“行政执法案卷信息”应当属于酌定不予公开事由。根据《条例》的立法逻辑，如果其意图将部分内容排除在调整范围之外，一般将通过单独设置条文进行明确规定，如，第三十九条明文规定将利用政府信息公开程序从事信访、投诉、举报等行为排斥在调整范围之外。

然而，《条例》第十六条并未明确将行政执法案卷信息排除在“政府信息”之外，这就表明行政执法案卷信息应当属于“政府信息”的一部分。

此外，实践中，如果行政机关认为应当公开部分行政执法案卷信息，那么也可以直接通过政府信息公开程序进行答复，这也能表明“行政执法案卷信息”是酌定不予公开事由而非不属于政府信息公开范畴。

如，2019年7月5日，申请人向某区政府申请公开：强拆申请人当天扣押变卖猪的决定的具体信息，以及强拆当天扣押变卖鱼塘的打捞的鱼的信息及扣押变卖决定信息。该区政府于7月30日答复称，强制执行申请人户房屋的相关工作具体由当地镇政府组织实施，相关资料由镇政府制作并保存，如有需要，请申请人到镇政府查询。法院经审理认为，申请人请求确认强拆房屋行为违法案件，已经法院审理终结，故对于行政执法案卷信息，该区政府可以不予公开。该区政府告知申请人可向负责具体实施的镇政府查询，未损害申请人的合法权益，亦无不当。

二、“行政执法案卷信息”作为酌定不予公开事由应当劣后于法定不予公开事由

《条例》也规定了涉及依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定等法定不予公开事由。如果特定政府信息公开申请同时涉及“行政执法案卷信息”和法定不予公开事由，那么应当优先适用法定不予公开事由进行答复。

如，2019年8月14日，申请人向某市政府申请公开：2018年2月2日关于对该市清理化解代课人员遗留问题领导小组对该市遗留代课教师到州、市信访局诉求的答复调查报告的有关信息。2019年8月29日，该市政府答复称，相关政府信息属于公开后可能危及社会稳定的政府信息，且该政府信息是行政机关的内部工作流程等方面的信息，故决定不予公开。法院经审理认为，《信访条例》第十二条规定，信访人可以到当地政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况，因此，信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询，应按照信访程序进行查询，“而非通过政府信息公开途径获取”。申请人所申请公开的政府信息，系州教育局、州监察局、州信访局组成专案组进行联合调查形成的信息，属于信访程序中记录或保存的信息。据此，法院认定，申请人希望通过政府信息公开途径获取前述信息，没有法律上的依据。该案中，法院没有对相关政府信息是否属于行政执法案卷信息等内部信息进行审查，而是首先判断该公开申请是否具有《条例》所规定的法定不予公开事由。《条例》第十条规定，法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定；第三十九条规定，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。据此，法院认为相关申请不应当适用政府信息公开程序，无需进一步审查相关信息是否属于行政执法案卷信息等酌定事由。

三、法院对行政机关行使“行政执法案卷信息”相关自由裁量权适当性的审查，以客观上是否能够满足申请人知情权益为核心

实践中，法院一般会尊重行政机关在各自职权领域的专业判断，不会对其自主决定是否公开行政执法案卷信息，进行过多的司法干涉。

如，在审查申请公开治安管理相关行政执法案卷信息的案件中，法院一般会审查认定相关信息确属案卷信息即可，不会对公安机关的主观判断进行进一步的适当性评价。即使行政机关曾经通过其它方式对外提供过案卷信息，也可以在政府信息公开程序中行使自由裁量权拒绝正式提供。特别是，行政执法案卷信息可以通过阅卷程序，或者在诉讼复议过程中进行查阅。

然而，特殊情况下，如果法院认为除非利用政府信息公开程序，否则申请人的知情权益无法得到保障，那么也会对行政机关行使自由裁量权的适当性进行审查。

如，2019年6月29日，申请人以维权为由，向某区政府申请公开：该区政府组织对申请人的房屋实施强制拆除时的相关信息。2019年7月24日，该区政府答复称：相关信息属于行政执法案卷信息，故决定不予公开。法院经审理查明，申请公开信息的发生时间是2015年6月3日，相关诉讼因当事人超过起诉期限被裁定驳回而在诉讼中无法获悉。法院认为，如果该区政府也行使自由裁量权拒绝答复，那么“当事人的知情权无法获得保障”。法院据此认定，行政机关在行使自由裁量权的过程中“没有考虑应当考虑的因素，裁量明显不当”。