中华人民共和国河道管理条例（砂子也是矿）

近期经办的一个非法采矿案，办案单位对于嫌疑人利用疏浚工程进行河道采砂在认定和侦查方面有一些困惑，经过几次一起交流，逐渐将疏浚工程进行河道采砂的相关问题一一梳理出来，提出自己的一些看法。

也欢迎大家一起交流探讨，发表评论，共同提高。

先戴个帽子

7月28日，第一次扫黑除恶常态化暨四大行业领域整治推进会召开。这是扫黑除恶转入常态化之后第一次推进会，会议的主题是“四大行业领域整治”。这四大行业是信息网络、自然资源、交通运输、工程建设。

陈一新秘书长说，今年要推动在“四大行业”开展一次“大扫除”。利用疏浚工程进行河道采砂，涉及两个领域。

自然资源领域，要严厉打击“沙霸”、“矿霸”及其背后“保护伞”，整治非法采沙活动；

工程建设领域，要严厉打击恶意竞标、强揽工程、违章违建、强迫交易、恶意拖欠工程款等违法犯罪，铲除背后利益集团。

我们在办案的过程中也可以感受到，现在自然资源领域、工程建设领域内违法犯罪的各关联方利益错综复杂，办案可能遇到的干扰和阻力也不是一般案子可以比的，所以在接手案子的时候应该对案件的定性、方向做到心中有数，做到有法可依！

疏浚工程进行河道采砂，是否需要办理河道采砂许可证？

河道疏浚属于河道整治，属于《中华人民共和国水法》（2016年修订）管理和调处的范畴。

《水法》第39条明文规定：国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。

在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。

河道砂石是河床的铺垫层，维系着河势的稳定和河道、堤防的安全，实行有序的采挖，既可以起到疏浚河道的作用，又可以满足经济建设的需要。1988年《水法》以及《河道管理条例》中对河道采砂管理都作出了规定，要求河道采砂必须经过河道主管部门的批准。1990年，水利部、财政部、国家物价局联合颁布了《河道采砂收费管理办法》，规定对河道采砂实行许可证制度。各地水行政主管部门依据这些法律、法规、规章的规定，对河道采砂实施了管理。但在实践中，存在着多个部门管理、体制不顺、职责不清、地方保护主义严重、黑恶势力猖獗等突出问题，致使采砂管理秩序混乱，非法采砂活动屡禁不绝。尤其是在长江干流，非法采砂活动严重影响了行洪安全和航运安全，国务院领导作出了多次批示，2001年国务院颁布了《长江河道采砂管理条例》，明确由长江水利委员会和地方水行政主管部门负责长江河道采砂管理工作，建立了相应的法律制度，加大了对非法采砂行为的处罚力度。2016年新修订的《水法》中明确了国家实行河道采砂许可制度，授权国务院制定具体的实施办法，并在第77条授权国务院规定对违反河道采砂许可制度的行政处罚措施。

国务院制定的《中华人民共和国河道管理条例》（2018年修定）第25条对于河道采砂的许可和批准有明文规定：在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。

第11条对于疏浚等工程的行政许可和批准有明文规定：修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意。未经河道主管机关审查同意的，建设单位不得开工建设。建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道主管机关。

也就是明文规定疏浚工程进行河道采砂，需要采砂许可证或经主管部门批准。

有些办案单位以地方性的河道采砂管理条例来进行办案认定是不恰当的！

例如《江西省河道采砂管理条例》第17条规定：因防洪吹填加固堤防和疏浚、整治河道采砂的，不需要办理河道采砂许可证，但应当按照有关河道管理的法律、法规的规定办理相关手续。

第一是法律效力的问题，省级政府发布的管理条例对于区域范围内的行政管理具有法律效力，但是刑法意义上的法律效力是不具备的。第二，虽然省级河道采砂管理条例认为疏浚工程不需要办理河道采砂许可证，但也应当按照有关法律法规办理相关手续，也就是说必须有行政主管部门的批准。

疏浚工程进行河道采砂，未经许可，是否涉嫌非法采矿罪？

《中华人民共和国刑法》第343条第1款：非法采矿罪是指违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的行为。

2016年最高法、最高检《关于办理非法采矿破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第4条：在河道管理范围内采砂，具有下列情形之一，以非法采矿罪定罪处罚，（一）依据相关规定，应当办理河道采砂许可证，未取得河道采砂许可证的。

第3条：实施非法采矿行为，具有下列情形之一的，认定为“情节严重”：（一）开采的矿产品价值或造成破坏的价值在10万至30万元以上的；（二）在特定区域开采的矿产品价值所造成的破坏价值，在5万至10万以上的；（三）两年内因非法采矿受过两次以上行政处罚，又实施非法采矿行为的；（四）是造成生态严重损害的；（五）其他情节严重的行为。

也就是说非法采矿罪，它的构罪要件有四个方面：

第一就是违反矿产资源法的规定。这里的矿产资源法主要指的是《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国水法》，办案实践当中就必须把矿产资源锁定，疏浚工程所进行的河道采砂，就必须将所采的砂是否属于国家规定的矿产资源进行认定。

按照《中华人民共和国矿产资源法实施细则》河道采砂的砂属于非金属类矿产资源，也就是普通的建筑材料，是天然石英砂的一种。

这里必须对矿产资源有一个认识上的纠正，罗翔就曾经说过未经批准开采地下水被以非法采矿罪刑事追究的案例。实际上地下水、矿泉水属于矿产资源里面的水汽矿产类。

第二就是未取得采矿许可证。河道采砂，就必须取得水行政主管部门的行政许可或者行政批准，这就是我们第一节所专门讨论的问题。

这里有必要扩展一下，根据《公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》未取得采矿许可证包括几种情形：一是没有采矿许可证；二是采矿许可证被注销、吊销、撤销的；三是超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的；四是超过了许可证规定的矿种的；五是其他情形。

也就是说这里的未取得采矿许可证除了没有采矿许可证之外，也包括采矿许可证被注销、吊销、撤销；超过开采范围；超过开采规定矿种。这些情形都属于未取得采矿许可证。

第三个构罪要件是擅自采矿，就是具体的违法犯罪的客观行为，最后一个是达到“情节严重”，这是立案追诉的标准，没有达到刑事立案追诉标准的，由行政主管部门做行政处罚。这两个在这里就不做展开讨论。

也就是说：疏浚工程进行河道采砂，未经许可，达到情节严重的立案追诉标准，应当以非法采矿罪依法追究刑事责任。