行政诉讼法司法解释（对）

■本文作者：王威 北京在明律师事务所

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有个别裁判观点认为，“因为‘大棚房’专项整治行动中的强拆行为，属于执行国家政策的行为，所以，老百姓如果起诉“‘大棚房’专项整治行动中的强拆行为”，不属于行政案件受理范围。这个观点，值得深入分析。

分析的结论

王威律师首先摆出自己的分析结论：对“大棚房”专项整治行动中的强拆行为，老百姓可以到法院起诉，法院应当受理。

下面王威律师带着大家，从不同的角度进行分析。

什么是执行国家政策的行为？

某些裁判观点认为，地方行政机关的强拆行为，不属于受案范围的原因是，该行为属于执行国家政策的行为。

那么，到底什么是执行国家政策行为呢？

其实我国法律并没有关于执行“国家政策行为”的规定。但是《中华人民共和国行政诉讼法》有“国家行为”（少了“政策”两个字）的规定，该法第十三条规定，如果对“国家行为”提起诉讼，人民法院不立案。

因此，王威律师猜测，该裁判观点将执行“国家政策行为”认定成了执行“国家行为”，进而认定“‘大棚房’问题专项清理整治行动”中的强拆行为，属于落实国家政策的行为，因此不属于人民法院的立案范围。

执行“国家政策行为”等于执行“国家行为”吗？

虽然只有两个字的差别，但王威律师认为，两者肯定不能划上等号。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二条给“国家行为”限定了范围，即是指“国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为”。

从最高人民法院的司法解释来看，不可以起诉的“国家行为”有以下几个特点：

第一，作出的主体必须是国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等经宪法和法律授权的特定的国家机关（一般是中央级别）；

第二，必须以国家的名义实施，比如，《中华人民共和国政府关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》；

第三，只跟国防和外交这两种国家事务有关；而老百姓的生活中，“国家政策”所包含的事务则有很多种，比如：国家的粮食收储政策、国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的政策、国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的政策、国务院关于取消计划生育中独生子女政策、国家发改委关于拉闸限电节能减排的政策等等，不一而足。

“大棚房”专项整治行动中的强拆行为，为什么依法可以起诉？为什么依法应当受理？

（一）法律分析

上面已经分析过了，执行国家政策的行为，并不等于执行国家行为，所以，从《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二条进行排除法分析，执行国家政策的行为在原则上也应当属于可以起诉的范围；既然《中华人民共和国行政诉讼法》只将“国家行为”规定为不可以起诉的对象，并且规定“国家行为”特指国防和外交行为，那只有是跟国防和外交无关的执行行为，就可以依法起诉。

（二）情理分析

如果将“执行国家政策”的行为全部排除在立案范围之外，可能会产生一个非常糟糕的后果：法律虚置。

前面提到过，“国家政策”有很多种，涉及到老百姓生活的方方面面，比如粮食收储、招标投标、煤矿安全生产、计划生育、节能减排等等；它是以（不是依）法治国的一个重要补充，是依法治国的一个重要体现。

倘若地方行政机关的行为只要是“执行国家政策”，就可以免于被起诉，那“执行国家政策”将会成为它们一把规避司法监督的的“尚方宝剑”。

打个比方，就像去年（2021年）夏天国家发改委要求高能耗的企业要节能减排，于是很多省份在搞拉闸限电行动。

倘若某个地方的行政机关为了落实国家的这一政策，第一天对某合法经营的大型钢铁厂作出“断电决定”，第二天就拉闸断电，这个执行国家政策的行为难道不可以起诉？从我们老百姓朴素的认知来看，这个做法肯定是违法的，当然应当可以起诉。

再打个比方，现在地方政府在执行疫情防控的行为，也是在落实“国家政策”。假如张某到了某个地方，被当地防疫部门认定为密接，根据国家政策，属于被隔离对象。于是当地防疫部门对张某“不小心”作出了“隔离100个月”的决定，如果张某对这个隔离决定不服，难道不可以起诉？

任何一个国家政策（国防、外交除外）的落实，都需要地方行政机关通过具体行政行为去执行；在执行的过程中，具体行政行为当然要遵守《行政处罚法》《行政强制法》等一系列行政法律法规的规定，当然需要履行一系列法定程序，王威律师认为，如果地方行政机关僭越了，老百姓就可以依法寻求人民法院的救济。

（三）案例分析

针对“‘大棚房’专项整治行动中的强拆行为，是否可以到法院起诉？”这一问题，我们不妨看看最高人民法院和各省份高院的裁判观点。为此，王威律师进行了较为全面的案例检索。

通过检索，王威律师发现，最高人民法院和大部分省份的高院对这一问题，是持肯定立场的。

比如，最高人民法院在某案中论述到：“本院认为，某某镇政府、某某县资源局在“大棚房”清理整治工作中，未履行催告、作出强制拆除决定、公告等法定程序，对某某某厂实施了强制拆除行为，该行为已被一审、二审法院确认违法。”说明最高人民法院也认可在‘大棚房’专项整治行动中，强拆行为具有可诉性的，强拆行为也应当遵守催告、作出强制拆除决定、公告等法定程序。

另外，辽宁省、天津市、北京市、河北省、山西省、吉林省、黑龙江、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、湖南省等高院均持这一立场；也有个别持相反立场的省份，比如甘肃省、青海省的某些案例。

写在最后的话

“国家政策”体现的肯定是国家意志，“国家法律”更是如此，两者互为补充，不是“二选一”的关系，落实“国家政策”的前提条件是遵守“国家法律”，“国家政策”不是地方行政机关规避“国家法律”的“免死金牌”。

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