财政学案例分析（​贾康学术自传）

以下内容为《贾康学术自传》第四章第一节

四、中国现代化思路与战略选择

（一）财政、经济、社会现代化的历史经验与镜鉴

1.从财政视角看人类文明演进大道上的变革成本与冲破既得利益制约

以现代化为取向的奋斗中，学界不断有人类文明演变中历史经验的讨论，领导人也会逻辑地注重“惊心动魄的财政史”等视角上的历史经验镜鉴，我在多年研究中，不断思考，与申学锋研究员等合作，于2013年《财政研究》第9期发表《从英法两国历史看财政与民生、革命、文明演进——世界潮流、利益固化和变革成本与方略的比较》，后以此文缩写而成的文稿，获得财政部优秀论文一等奖。文中关于历史经验的探讨部分主要内容如下：

从英法两国的历史我们看到，财政关乎民生忧患，联通宪政建设，如何进行触动和改变利益格局的财政改革既是一个需要统筹全局的技术问题，更是一项考验统治者智慧的政治问题，其艰难程度超乎一般人的想象。也许我们还可以将目光放得更开阔些，回顾一下中国历史长河中的一次次财政改革，其惊心动魄的场面并不逊于欧洲的代表性国家英法。无论怎样，历史已成过眼云烟，但它没有随着危机动荡的结束与和谐局面的逐步上升而简单地灰飞烟灭，一幅幅历史的画面如影像胶片，总能在我们眼前闪现播出。当今天的人们回望历史片段的时候，可能不仅喟叹故人旧事的是非成败，其中的经验教训及启示对我们应该更有当代借鉴的意义。

（1）财政不仅是经济问题，更是政治问题，从“民生”、“民权”到“政权”，有构成“自然合法性”的内在逻辑，调整利益格局的财政改革根本上是一种政治决策。

财政作为由公共权力主导的资源配置，不仅是经济制度的组成部分，更是政治制度的集中体现。古今中外，无论在什么时代和社会制度之下，政府的运作必然都要建立在一定的财政基础上，财政作为国家政权的经济支柱，既是政府经济收入与经济支出的反映，又体现经济资源在国家和公民之间的分配，涉及一国公共事务的政治决策过程。

财政由国家政权的性质所决定，与人民生计与地位的确定、国家自由民主制度的构建、现代法治的形成等密切相连。换言之，向谁征税，收什么税，收多少税，怎么收税，公共资源的配置方向和数量分割，税收权、预算权如何分配，通过什么程序决策等等，都不是纯粹的财政问题，而是切实关系到民生、民权、法治、宪政的重大问题。正是财政这条主线，使得从民生到民权，再到政权，合乎逻辑地生成统治者“自然法”式的合法性的内在依据。

财政与政治的密切关系，首先体现在财政深刻地影响民生，关联公平，进而影响社会政治局面的和谐或动荡。财政直接参与并调节国民收入、社会财富的分配，涉及国家和社会各阶层、各集团的切身利益。国民收入与社会财富分配如有利于民生安定，社会就和谐，反之就会产生冲突和动荡。在世界历史上，17世纪的英国、18世纪的法国很长时间都处在民生凋蔽、财政危机和政治骚乱的状态中，英王查理一世、法王路易十六先后被送上了断头台，根源在于民生的不振与民众感受的不平。在中国历史上，每个朝代前期，统治者往往能够汲取前朝灭亡的教训，实行轻徭薄赋的“与民休息”政策，注意各阶层税负的公平，节制社会财富的差距，从而取得社会安定局面。相反，如果统治者肆无忌惮地剥夺人民创造的大部分财富，并坐视社会各阶层在财富占有上严重不公平，弱势群体的反社会倾向就会日益凸显，最终形成声势浩大的造反行为。中国历史上发生过的数百次农民起义，大都是底层“民不聊生”之后为了“均贫富”而掀起的，“杀尽不平方太平”的旗帜成为底层人民的战斗口号。

其次，财政改革不能仅停留于经济领域的技术性变革，势必同时改变利益格局、顺应民权诉求、改进政治层面，否则改革会举步维艰，甚至完全失败，进而导致国家动荡乃至政权崩溃。1879年5月5日，法国的三级会议开幕时，恐怕没有人会想到，一个以财政改革为主题的会议竟然一步步引发天翻地覆的社会巨变。在获得路易十六支持的历次财政改革中，或多或少都包含打破旧制度下利益格局的内容，其核心就是废除等级特权，提升民权。但在召集三级会议的时候，路易十六却不再提及相关内容，只期望第三等级接受强加在他们头上的新的纳税方案，以此解决国家财政困难。这说明，路易十六没有认识到或不敢去推进实质性调整财政分配关系这一直接牵涉利益分配关系变化的既有利益格局改造，财政改革问题说到底是一个由民生利益而延伸到民主权利的政治决策问题。他只是把财政改革看作是纯技术问题，未能进行包括政治体制在内的全方位改革，期望通过局部矛盾关系的调整解决全局性问题。在民众的权利意识和民主精神已经有所觉醒、社会矛盾急剧激化的状态下，这种局限性极大的技术层面小修小补充其量只能带来经济紧张状况的暂时缓和，却无法拯救旧制度的政治命运，甚至会累积和触发矛盾凸显与激化过程，进而引发革命，加速政权的覆亡。

（2）财政民主化进程必然会促动民主政治的发展，与专制财政向公共财政的转变相伴的是民主政治、宪政框架的发展与成熟，而英法道路有明显的社会代价高低之别。

政治与经济从来就是互动的，二者之间的一个重要结合点便是财政。布坎南在其问世于1966年的“Public Finance in Democracy Process”一书中指出：“财政学，作为一门学问，作为一门科学，处于严格意义的经济学和政治学的分界线上，是政治的经济学。”由王室财政转向公共财政制度生成的历史，就是现代议会政治成型过程中民权与王权斗争的历史，二者相伴相克，如何由民权制约王权成为历史演进的大方向。

财政运作机制的实质是如何运用社会集中分配权力来配置资源。在社会发展的不同阶段，财政分配权力运作的不同规则决定了不同的财政制度。从历史演进的全球走势看，可以清晰地知道：国家财政制度的变迁就是从专制、王权财政走向民主、公共财政的过程，而这种变迁首先是最为鲜明而有震撼力地表现在从中世纪走向近现代的英法王权政治向民主政治的演变。

王权财政向公共财政的转化经过长期艰苦斗争的案例，在西欧中世纪，具有典型意义的首推英国。财政特权一直是王权的一个主要方面，其经济基础是国王作为封君对土地占有的支配权，而王权的专制倾向和随意征税行为所引起的对王权扩张的不满与抵制也持续存在。这种斗争的两个革命性的成果———《大宪章》和议会，即是围绕财政的斗争而产生，又进一步推动了财政分配规划由专制向民主的转变。1215年诞生的《大宪章》，就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，国王征税均需召集全体封臣到场共同议决的原则，在此后的数百年内不断地为国王们所“不得不”承认。宪章原则的实施需要有一种强有力的、足以抗衡王权的组织来与之斗争并能够制约它，于是议会应运而生。议会作为制约王权的政治组织，也是纳税人的权力机构，其成员都是纳税人的代表。平民因纳税逐渐增多而被允许选举代表作为议员进入议会，由此产生下院，这是真正的“代议制”政治的开始。

公共财政在政治制度化和经济制度现代化的过程中产生，与代议制政治和市场经济制度相适应。由专制财政、王权财政向民主财政、公共财政的发展演进，也是王权政治向民主政治转变的过程，在英国二者可谓一卵双胞，互为依傍，最终以“君主立宪”的政体实现了“虚君共和”的国体，居功至伟。从某种意义上说，这一现象是财政与政治密切关联之下实现社会代价较小的关键性制度转变的一种体现形式。

与英国案例有重大区别的法国案例，特点表现为矛盾解决、制度更迭过程的暴烈性与曲折反复。虽然有学者强调了法国大革命为代表的这一转变过程“革命的彻底性”和在世界历史上的重要地位，但我们不得不指出，这是一种社会代价极为高昂的案例，如能选择的话，从人本主义的立场出发，当然应首选英国路径方式，而非法国。

（3）财政改革宜力求“渐进式”、“统筹型”，关键在于“冲破利益固化的藩篱”而兼顾各方，不激进亦不积累矛盾至积重难返。

财政制度是人类社会演变进程中最为关键的制度中枢，而历次财政改革则是社会成员最关注的利益转换机制的总体考验。财政改革必然触及各阶层利益，尤其是高端既得利益集团。如何处理国家、民众、既得利益集团之间的关系，不仅直指统治者执政智慧，而且往往直接关联改革成败和国家兴亡、苍生命运。从英法财政历史以及中国历代财政改革史来看，财政改革在错综复杂、牵动全局的纠葛中应力求“渐进式”，尽可能统筹考虑各方面，同时配套其他改革。不敢触动高端既得利益集团而过分强调技术性的改良，或急于获取民众支持而过快过猛地冲击既得利益壁垒，都可能导致改革的困境甚至完全失败。纵观中外财政史，和风细雨的财政改革固然值得赞扬，但更多的则是方向早明而举步艰难、演进无方，矛盾眼睁睁积累到积重难返，最后酿成惊心动魄的“非规范的公共选择”，改革迟滞而引发社会动荡的事件不胜枚举，英国也不例外，而法国尤甚。

1649年1月30日，英国国王查理一世被送上了断头台。这一天标志着有史以来第一次有一个君主国家的臣民通过他们所选的代表的集体决策方式将他们的国王判处死刑。144年后，1793年的1月21日，法国国王路易十六也被他的臣民以革命中涌现出的代表之口宣布死刑，送上了断头台。这两位国王怎么也没有想到，解决财政危机的努力竟然最后是把自己送上了不归之路。路易十六决不是一个极端专制的国王，甚至还是一个很能节制、较为开明的君主，他为解决财政问题做过很多努力，频繁更换了多任财长，还把全国各阶层代表请到巴黎来共同协商。但是他无力取消特权阶层的过度利益、改变分配格局。当初对路易十六曾充满希望的代表们最终绝望了，历史记录的最后从以革命而主导事态的决策人们的嘴唇里蹦出了对路易十六的两个字：“Lamort”——“处死”。路易十六死前说：“我是清白死去的。我原谅我的敌对者。但愿我的血能平息上帝的怒火，归复民安。”法国著名历史学家米涅对路易十六有“品行端方，生活俭朴”、“自愿放弃专制”等赞语，但认为他性格不够坚定，不能克服改革的阻力，由于尝试改革而毁灭。无论统治者还是被统治者，达官贵人或平民百姓，每一个个体，都是历史中的匆匆过客，然而历史学家与后人毕竟会有事功之别、高下之评聚汇到舞台中心的人物身上。对路易十六，后世历史学家往往会有遗憾、同情之意，但路易十六在重大历史关头面对“攻坚克难”的不作为，不论是在多大程度上出于其无可奈何，却必然使他成为低水准政治人物的典型而留此定论于历史千秋。

中国历史上也曾有大刀阔斧式的财政改革，大都因为改革者急于挽救统治危机，革除财政弊病，建立相对公平的分配格局，很快引起既得利益集团的不满和强力反抗。几位著名改革家的个人命运各不相同：著名改革家商鞅，在财政改革中遭到旧官僚贵族的激烈反对，有贵族指着商鞅说：“秦国人把你恨透了，你的寿命像早上的露水一样，长不了。”最后他在反对者的反扑中被车裂，但他主导的制度建设却“人亡政未息”，对秦国的强盛和后世中华产生了巨大的影响。汉代初期的贾谊，因主张改革遭到陷害，被流放到潮湿沼荒之地，未得寸功，死时年仅33岁。被列宁称为“中国11世纪的改革家”的王安石，每推行一项改革都遭到反对者的阻拦，在强大的反对势力逼迫下三次罢相，人离政息，最后郁郁而死。明代财政改革家张居正，曾以其主导的改革使明朝出现中兴之景，但为时不长，在去世后还被抄家和挖开祖坟。当然，即便是被历史学家称羡的某些成功改革，其间的斗争也可谓腥风血雨。如汉景帝痛诛不法豪强，史书上称“至流血十余里”、“余皆股栗”。雍正皇帝严查亏空、惩治腐败，采取“赶尽杀绝”的办法，大批官员命丧黄泉，无数官吏为之胆颤心惊。

当改革成为迫切要求而社会形势存在着不易把控的新局面时，改行“仁政”和续行“暴政”都困难，改革可能会激发动荡，不改革则最后必然崩溃，如何取舍与把握，就成为考验执政者的“生存或死亡”的大问题。根据托克维尔的研究，社会动荡不一定起因于绝对剥夺，反而更可能由相对剥夺引发。当改革开始之后，旧制度剩下的部分就更让人难以忍受。旧制度好比一间牢牢封闭的铁屋，屋中人本已习惯了污浊的空气，此时改革措施为铁屋劈开一道缝隙，突然涌入的一丝新鲜空气为铁屋中的人带来了希望，也对境遇的进一步改善抱有更多期待。“最危险的时刻通常就是开始改革的时刻”，拆旧盖新本应力求有一个有序过程，但如果此时改革不得力、不得法、不持续，铁屋中的人对不平等待遇的怨气会比在没有希望时更大，他们会不顾一切地彻底砸烂铁屋，哪怕一时间没有挡风遮雨之所也在所不惜。很多人认为，在三级会议召开中途，路易十六如果能正确运用自己的权威，及时顺应民意，积极启动和推进政治体制改革，说服特权等级主动放弃一些不合时宜的封建特权，法国仍然有可能不必遭遇激烈的大革命而渐次迎来新制度的建立。但在特权等级顽固且愚昧的抵制下，以及对社会稳定表象的本能追求下，性情软弱的路易十六在正确的大方向下刚有新开缝隙之举，便再无实质进展，一步步错过了拯救法国和自己的机会。

在财政改革的历史回顾中，我们感受了改革目标的正义与能量，也领略了改革进程的艰难与一旦失控后的可怕。变革总有代价，总有成本，这是无法回避的基本规律。作为资产阶级革命，法国大革命之后在曲折的进程中最终建立起有利于生产力发展的资本主义经济制度，但这个成果是以多年的社会混乱为代价的，也是以无数普通人的正常生活秩序、自由乃至生命的丧失为代价的。大革命爆发后的很长时间里，每一个社会阶级和阶层似乎都被颠覆了。政权内外、社会上下、人们之间，各种原有的秩序和关系都在急速地发生改变，敌人与朋友、自由与专制、光明与恐怖，它们之间的界限变得非常模糊，没有人有稳定的安全感，只是恐怖有时被称为红色，有时被称为白色。我们当然不能因为变革要付出代价就因噎废食，昧于大势而退缩或一味掩耳盗铃；另一方面，我们也不能全然不顾变革成本大小而一味肯定过激行径。以大动荡中生灵涂炭为代价的暴烈革命，其实应当尽量避免。这里的关键，就是能否有效化解既得利益的阻碍，实质性以“渐进式”、“统筹型”的改革取得“冲破利益固化藩篱”的效应而最终使改革取得正果。

（4）非危机局面下的财政决策必须有远见地发展民主化、法治化的机制，宪政取向下的公共财政要回应公众诉求，引导社会的理性发展即“规范的公共选择”。

从古今中外的财政历史演进的大潮流看，财政分配的决策经历了由专制、王权决策向民主、民权决策转变的过程。王权决策是不经人民同意、不按法定程序、随意性显著的财政决策活动；民主决策则是经人民同意、按法定程序、有透明度、规范性的财政决策活动。二者分别对应于王权政治和民权政治。

国家产生以后，政治权力首先表现为王权。王权是无所不包的“一元一体化”权力，它凌驾于一切法律、制度之上，拥有一切事务的最后裁决权，而且无监督、无约束。王权专制代替原始状态下的直接民主制度，成为财政决策的绝对依据，较之原始财政，其操作权力主体的性质发生了根本变化：原来共同体成员大家说了算，是直接民主权利决定资源配置；现在是掌握至高无上权力的统治者说了算，国王或皇帝决定资源配置。所有的社会成员都是国王的纳税者和服役者，赋税的征收、徭役的摊派，可以不征求和得到纳税人、被摊派者的同意，更不用说这些赋税、徭役的用途能否受到监督了。在这种情况下，社会公共职能的执行如何，很大程度上取决于政治统治者，对财政满足社会公共需要通常就会大打折扣，满足统治者私利的需要超出满足社会公共需要而居于统治地位。家计与国计不分，成为专制财政的基本特征和常态。

王权财政向民主财政的过渡发展成为客观规律，迟早要发生，在欧洲典型地体现为财政决策权由王权转向民意机构议会的过程。促使英国向宪政民主体制发展的《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》等具有里程碑性质的文件，都是在议会反对国王征税权的斗争中产生的。在这个漫长而曲折的过程中，最终主宰人类主流文明的宪政精神得到树立和源源不断的承袭。在民主政治下，财政的实质就是议会中心主义，议会成功地拒绝了国王随意征税的要求，更成功地限制了国王的其他不合理决策权，这里面体现的是一种纳税人至上、王在法下的精神。正因为如此，马克思称税收是“可以用来扼杀君主专制的一条金锁链”，英国也流行有“税收是代议制之母”的俗语。

既然历史发展规律如此，在非危机局面下的财政决策，就应有前瞻性，即有远见地发展民主化、法治化的机制，争取相对平稳地走向宪政。但手握统治权者囿于其偏见，往往对此认识模糊、举措被动。

同中世纪的英国不同，中国在漫长的专制社会中，皇权一直得到延续和固化，没有任何力量能够与之抗衡。自秦始皇确立了“天下事无大小皆决于上”的原则以来，皇权专制始终是传统政治的唯一核心，其间虽然也出现了一些多少限制君主权力的手段，如封驳、台谏等，但皇权专制制度的自我抑制只能在极其有限的范围之内，其专制性不仅不可能被有效消除，相反会随着自身内在逻辑规定的方向恶性发展。正如德国哲学家雅斯贝斯指出的：一旦建立了独裁制，便不可能从内部把它消除，这部机器几乎自动地保持它自己。在威严无比的皇权政治制度下，所有财政决策都是“口含天宪”的皇帝一个人说了算，他所拥有的征税权是无限的，得不到任何有效制约，地方官员则打着“圣旨”、“上谕”的旗号征税，依靠强大的政治压力，完成政治任务，往往全然不顾民众的承受能力，并把权力的“自由裁量”弹性空间联结于中饱私囊的腐败。中国历史上的皇权专制社会也没有任何一种政治力量（如欧洲的贵族领主）可处在政府和民众之间起一种“缓冲”作用。这种恶劣的、毫无制衡的“东方专制主义”财政决策制度，越到后来，越是严重破坏社会再生产过程，成为导致财政危机和政治危机、引发周期性社会动荡的重要因素。

随着王权政治的消亡，近现代的民主政治框架逐渐建立起来，并汇合生成宪政之路。宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，宪政下的公共财政则应当以充分实现法治民主前提下的理财为核心。政府运作公共财政的权力是人民赋予的，政府的存在和运作来源于纳税人以纳税方式提供的物质基础。在宪政下，人民有权依据宪法制定财政方面的规则和制度，财政收入的征取是国家合法分取公民财产的行为，财政支出则涉及政府是否在为人民利益最大化提供公共服务的问题，因此财政收支等重大问题必须要由人民“当家作主”去决定。

从一定意义上说，宪政与财政民主是一件事的两种表述，其核心是资源和利益配置上“规范的公共选择”。人民基于自由意志，把个人的权利转让给国家，以此换取国家对人民权利的保障，宪政及其规范由此而生，并被证明是人类文明发展、上升过程中迄今为止代价最小、痛苦最轻的公共选择形式。在理论抽象上最简约地说，人类社会公共事务的决断这种“公共选择”的形式可分为两类：一类是规范的、即以可预期的程序、社会代价较低的方法完成的公共选择；另一类是非规范的、即以难以预期的矛盾爆发成外部冲突、社会代价极大的方式实现的公共选择。前者以宪政民主为代表，后者以非宪政、非民主之下矛盾积累后的社会革命和暴烈冲突为代表——中国专制历史上几十次改朝换代、几百次农民起义是最典型的非规范公共选择，几乎每一次都要以哀鸿遍野、生灵涂炭的社会代价来做了结：“兴，百姓苦；亡，百姓苦。”

从历史可选择的弹性空间而言，人们当然应力求当权者引导和顺应社会的理性发展即规范的公共选择。在财政视角上，宪政下财政分配的基本要求是：人民依法通过一定的程序和方式，行使对国家重大资源配置事项的决定权，即重大的财政事项必须经过代议机构的同意，并由其制定法律予以规范。如果没有议会决定或法律授权，无论是财政收入还是财政开支，都可能被指责为违反人民意志。财政民主与法治的制度安排，作为宪政的实现途径，是实现人民权利与国家权力和谐统一的基础。

《史记》有云：“千金之子，坐不垂堂。”意思是说，有钱有身份的人养尊处优，总会爱惜自己的性命，也不会对社会表示不满。反之，历史上每次揭竿而起的都是民不聊生的中下层群体。历史告诉我们：“自古至与今，与民为仇者，有迟有速，而民必胜之。”所以，回应公众诉求是财政的重要功能，即财政分配要有利于促进生产发展和改善人民生活，这样才能保证政权的稳固安宁。同时，财政改革还需要以广大民众的利益为根本出发点，把民众短期利益与长期利益协调起来，推动社会进步。

在王权政治和专制财政下，财政分配的决策权在王权，为了达到自己的目的，受阶级性的制约，统治者的财政政策往往很少考虑老百姓的利益，甚至不断侵犯他们的利益。另一方面，由于客观规律决定，政治统治只有在执行了社会职能时才能继续下去，而财政本身具有满足公共需要的必然性，因此一些政策措施也必然有意无意地体现为公共服务层面，客观上满足民众利益需求。无论是英法两国，还是中国，历史上不少的财政行为，都有满足人民需要和公共服务需求的内容，比如一些公共水利工程、交通道路建设等。我们今天能够看到的专制财政留下的历史遗产，既有耗费无数民脂民膏埋入地下的兵马俑巨阵，也有千古流芳的“世界水利文化鼻祖”都江堰，从中可以领略到专制财政下阶级性与公共性的矛盾运动。

然而，认清和顺应历史潮流、自觉而有作为地在社会发展的正确方向上化解利益固化的阻力而推进变革和降低社会成本代价，毕竟是伟大政治家的千秋伟绩，万世功业。杰出人物和亿万民众共同创造历史，并由前者代表他们留名汗青。社会经济在发展中会不断发生波动，利益结构中的矛盾、社会财富分配的问题，总会引发财政危机和社会危机因素，甚至危及政治统治。在这种情况下，政治家主导的财政改革的首要任务就是采取一切手段追求相对的社会公平正义，通过必要的制度优化建设来理顺利益分配关系，特别是回应下层民众的利益诉求并引导全社会的理性精神，追求可持续性。“计利当计天下利，谋功应谋万世功”，是具有远见卓识，有抱负、有担当、有作为的政治家的应有情怀。

无论是英法等国的历史，还是美国“进步时代的启示”及其后成为头号强国崛起的历史，亦或中国自身的历史，财政发展与改革的历程都彰显了财政在一国政治经济生活中“牵一发而动全身”的重要地位，也充分说明了财政与相关各方的制度安排必须与时俱进，改革是永不停歇的发展主题之一。中国历史上，从汉代轻徭薄赋的“文景之治”、唐代的“两税法”，到明代张居正的“一条鞭法”、清代雍正时期的“摊丁入亩”，都因有利于民众利益而取得成功或产生阶段性的正面效应。遗憾的是，中国社会主流的更鲜明特色，是“东方专制主义”下的长期停滞，并于近代严重落伍。当下，在新的历史起点上，也许中国的改革之路仍旧还很漫长，也必然艰难无比，但远见卓识者于“事在人为”的空间中，如能牢牢把握财政与政治的密切关系，树立“为国理财，为民服务”理念下的全局观与创新观，勇于正视矛盾之所在而敢于、善于攻坚克难，冲破利益固化藩篱，即便前途有荆棘，过程有代价，但两岸猿声啼不住，长风破浪会有时，“十八大”之后的顶层配套改革和下层先行先试创新开拓的积极互动，必将为构建全面小康中国并延伸至其后“中国梦”的宏大愿景，贡献决定性力量。

2. 从中国财政史考察研究可总结的基本经验

同样以服务于中国的现代化事业为取向，我和合作者在项怀诚同志主编、我为副主编的《中国财政通史》（中国财政经济出版社2006年）的“导论”部分，试对中国财政史中可总结的基本经验，作了可总结的规律性认识的六点概况。

（1）经济决定财政，财政反作用于经济，不论在任何情况下都是财经运行的普遍规律。与此同时，财政并不仅是消极地受经济所决定，并不只限于反映社会经济的盛衰，它与经济之间的关系犹如上层建筑与经济基础之间的关系一样，具有能动的反作用，财政的方针、制度、政策合理，会积极地促进社会经济的发展和繁荣，如历史上一些“轻徭薄赋”、“与民休息”的实践，收到了较好的效果；反之就会影响制约社会经济的发展，甚至由于严重的财政错误而引发亡国之灾，如统治者“苛政猛于虎”，官府横征暴敛，导致官逼民反，“揭竿而起”而改朝换代，可谓史不绝书。

（2）财政与国家的兴衰息息相关，统一、稳固的财政是国家民族统一和打造盛世的根本条件之一。财政状况是一个国家、一个民族盛衰的晴雨表，没有一个强大、稳固的财政，国家就要衰落，民族就要衰亡，这已屡屡被历史发展所证明。

（3）财政改革是历史的必然。人类历史的发展可概括为生产力和生产关系、上层建筑和经济基础这两大社会基本矛盾的发展运动。生产力的发展必然引起生产关系的变化，当旧的生产关系不适应生产力发展的时候，生产关系就对生产力的发展起着束缚和阻碍。此时，生产力和生产关系的矛盾，就必须通过改革来解决，或者通过急风暴雨式的阶级斗争去完成。生产力随着科学技术的发展而不断提高，生产力和生产关系之间的矛盾就会不断地产生，那么改革就不是一劳永逸的，而是永恒的，具有必然性。财政是生产关系的一个重要组成部分，财政体制和财政分配关系不利于生产力发展时，财政改革就不可避免地成为必然。

（4）中央政府与地方政府的关系，是财政分配中必须正确处理的基本关系之一。在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的大国，如何认识和把握经济、社会发展客观规律在不同历史阶段上的要求，通过明智、合理的制度设计和调整改进，调动各级政府的积极性和财政资源潜力，使财政职能在各级政府得到较充分的、相互协调的发挥，是国家决策层和管理部门必须始终高度重视的财政问题，同时也是一种全局性和政治性的问题。正确处理这一基本关系，意义十分重大。

（5）管理要明法度，法度不明则败。中国古代社会，有不少重要的财政管理和法制建设措施值得称道，归纳起来，主要是生财管理、用财管理和监督管理。生财管理在中国古代主要表现在开创财源上。一是资源配置管理，就是根据社会经济的主次来制定税收的主次，以此调节税收结构，达到增加财政收入的目的。二是专卖举措，即国家通过对盐、铁、茶、酒等主要资源的管理，收回富商大贾侵吞的国家财富以振兴国家财政。三是对商品流通领域进行一定程度的控制。这方面的管理办法主要有平准法、均输法和和籴法。这三种管理办法的共同点，都在于调节物价，稳定市场，平衡社会供求关系。用财管理指国家财政开支的管理，在中国古代概括为节流。节流的含意并不是开支越少越好，或者是一味地减少开支。而是合理地调整支出结构，保证必要的支出，取消不必要的支出，满足重点项目的开支，减少非重点项目的开支。历史上财政支出管理的办法，一是精兵减政，二是禁奢倡廉，三是量出制入，四是收支对口，优化支出，注重效益。加强财政管理，重点应放在开源和节流上，开源节流的核心是合理调整财政收入和支出结构。所有这些，历代有识之士都强调要通过立法明规，加强财政监督即监督管理来实施，其中的可借鉴之处，对今天建立现代法治国家与公共财政框架，仍具有启发性。

（6）“数字化管理”水平的不断提高，是财经管理的历史趋势。数字化管理手段自古有之，结绳而起，随着人类社会经济的发展，“数字化”形式在财政管理中愈益重要。客观地看，“数字化管理”是在西方工业文明出现及市场经济较充分发育之后，在主要资本主义国家实现了长足的进展，特别是在现代预算制度及相关的税收、国库、政府采购、政府统计等制度得到大力健全之后，政府理财和政府活动的信息透明度、管理规范性随之显著提高，进而成为促进公共财政制度建设和提高政府管理水平的重要因素。在近几十年新技术革命以“信息化”为龙头突飞猛进的形势下，财政管理和政府行政的手段更是日新月异，效率不断提高。社会生活的各个方面也无一不受到电子信息技术的深刻、重大影响。在“信息化社会”到来之际，所谓“数字化生存”状态，已对政府与财政的数字化管理提出了前所未有的新标准、新要求。

相比之下，中国自明清之后的政府管理和财政管理则明显落伍，如历史学家黄仁宇在其系列著作中所强调的，表现为“不能数字化管理”之弊。我们认为这与中国社会的市场经济迟迟未得到充分发展、特别是在工业化进程上的落后、以及与东方专制主义权力结构等因素，都有内在的联系。在20世纪80年代中国实行改革开放之后，生产力获得极大解放，工业化、市场化在城乡大地风起云涌，新技术革命与信息化方面也奋起直追，于是便有了政府和财政数字化管理的崭新局面。近年随政府改革和公共财政建设，在电子政务系统和“金税、金关”等工程蓬勃发展之际，又启动了浩大的“金财工程”。这些将成为提高政府资源配置效率、推进政府理财和政府决策民主化、促进经济和社会现代化的强有力的手段，也体现了我国当代财政顺应历史发展的规律和趋势、积极进取力争后来居上的进程。

贾 康 介 绍

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。