农村土地改革（农村土地改革模式经验总结）

上海民创

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我国农村土地制度改革从明确重点与方向到纳入国家法律整体上经历了四个阶段。在2022年的一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中也提出深入推进农村改革，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，探索宅基地所有权、资格权和使用权分置有效实现形式，健全土地经营权流转服务体系等行动措施。

经过多年的实践和探索，我国农村“三块地”改革上逐步形成成熟经验模式：

（1）集体经营建设用地

征地留用地模式。2005年，上海市政府批转市农委等三部分关于实施农村集体征地留用地制度的暂行意见中提出，以村为单位，自2005年起，按规划可转为建设用地的实有土地，原则上按5%-10%的比例留给村集体经济组织用于发展非农业经营性开发，为失地农民提供就业岗位和股金分配，长期保留村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权。

这一改革模式在宝山、闵行、松江等区作了试点，但由于郊区建设用地大量超标，加上规划和留用地分配政策等缺乏配套机制，未能全面推行。从已经实施留用地的闵行虹桥镇来看，镇党委、镇政府为维护农民的生存发展权，各村都按每两个在村劳动力保留1亩地的原则，留下非农建设用地，由村集体经济组织统一自主开发经营。全镇10个村共保留约2000亩土地，平均每村200亩左右，各村在保留的土地上兴建厂房、仓库、商铺，发展二、三产业，促进集体经济发展。

集体建设用地流转模式。2010年1月，上海市政府办公室转发市规土局、市农委关于开展农村集体建设用地流转试点工作的通知。2010年以来，浦东新区合庆镇益民村、春雷村，嘉定区小庙村、松江区新镇村等积极稳妥开展流转试点工作。主要包括三种形式。一是建设公共租赁房形式，在城乡结合部、大型工业区周边，利用集体建设用地建设公租房，既解决来沪务工人员的住房问题，也使集体经济组织获得房屋租赁收入。二是易地建造经营性物业形式，将村组建设用地复垦为耕地后，将土地指标平移到工业园区或城镇规划区内，建设标准厂房或商业服务业用房，由工业园区或乡镇集体经济组织经营，收益归集体经济组织。三是指标异地流转形式，将土地整理后产生的建设用地指标，在全区或全市范围有偿流转，使流出方获得土地价格补偿。

集体建设用地作价入股模式。以嘉定乡悦华亭为代表，农村集体经营性用地接轨企业，将土地资产对内由集体组织统一经营，农民享受分红，对外以资产入股方式，获得合作企业的股权收益。具体操作上，地产集团与嘉定区政府采取农村集体经济组织出地、地产集团提供资金和专业支持的合作模式，合作载体为双方共同设立的合资公司，农村集体组织以上规划确定功能的集体建设用地40年土地使用权作价入股。

集体建设用地入市模式。以松江和北京大兴为代表，将符合土地利用总体规划、城乡规划，规划确定为工业、商业等经营性用途，并依法登记的集体经营性建设用地依法出让。2015年出台《松江区集体经营性建设入市1+5配套文件》，文件中对集体经营性建设用地入市基准地价、增值收益调节金征收使用、收益分配等问题做出规范，引导和规范松江区农村集体经营性建设用地入市，建立统一的建设用地市场。土地出让的收入按照调节金（区财政+镇财政）+土地出让前期成本+村民集体经济组织的方式进行分配。

（2）宅基地

宅基地置换。2010年以来，上海市实行城乡建设用地增减挂钩，推进农村宅基地置换试点。农村集中居住区选址符合本市城乡发展规划和土地利用规划，原则上以镇为单位，促进农民居住向城镇集中。需满足85%以上农民签字同意，并有产业支撑，试点区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，耕地质量有提高。

托管租赁模式。以江西永丰三坊乡下坊村中赦自然村为例，村组层面制定《三坊乡下坊村中赦自然村宅基地资格权认定办法》、《三坊乡下坊村中赦自然村宅基地有偿使用办法》等制度办法，审定资格权名单，将有偿使用费收取标准和面积进行公布。下坊村中赦小组与房主签订托管租赁合同，再由下坊村中赦组对外租赁给观光农业有限公司运营，运营收益部分交给村集体。

宅基地三权分置。以河南长垣为例，将科学认定与有序放活相互结合，探索宅基地三权分置实现形式。一是落实宅基地集体所有权，集体经济组织通过表决的方式行使土地所有者的决定权。二是保障宅基地农户资格权，出台《农村宅基地资格权证登记发放办法》，通过村民自治方式对农户资格权进行认定; 具有资格权的农户可以无偿取得本集体分配的宅基地，有条件的村庄也可通过竞价方式实现宅基地资格权; 宅基地资格权禁止转让。三是适度放活宅基地使用权。允许宅基地使用权通过转让、互换、赠予、出租、抵押、入股等方式跨集体流转；享有宅基地资格权的农户，可跨集体申请取得宅基地，以解决本集体无地可供申请的问题。

（3）农用地

“接轨资产”模式。即承包权与农田资产价值挂钩，谁投资农田，谁可以获得农田资产权属（以承包权方式体现）；反之，如果农民撂荒引发农田资产价值下降，集体组织可以收回其承包权。这一模式可以解决“三权分置”后的农田资产归属和资产质量提升的矛盾。在四川南充市，有大学生下乡创业，通过与农民承包户签约合作设立企业，集资投资建设蔬菜大棚、科技种植和培育宾馆市场销售渠道。在这种合作方式中，农户的认知非常简单，即年度收益比以前好就维护这种合作方式；如果受益不好，就让投资人将土地资产归还农户自行经营。因此，外来投资人承担了巨大的资产投资和经营风险。而在宁夏石嘴山市就规定，谁投资荒地，谁就可以获得所投资土地的承包经营权。这一模式，农民主要通过承包权获得原有土地产价值，并获得相应的权利；同时，也鼓励更多的投资者参与土地资产投资和资产价值升值。