上海市法制办（听）

1987年4月，上海市高级人民法院成立行政庭。到1988年底，上海中院及全市各区（县）法院行政庭组建完成，上海由此成为全国最早完成组建地方三级法院行政庭的三个省级行政区之一。30多年来，上海法院一代代行政审判法官披荆斩棘，书写了行政审判不平凡的求索之路。

《上海行政审判的上下求索之路》

本期访谈嘉宾：

-上海市崇明区人民法院行政庭首任庭长刘耀国

-上海铁路运输法院行政庭庭长符德强

一探究竟：行政诉讼背后的真实面貌

主持人：今天我们说的是一个什么方面的话题呢？我想邀请收音机旁的听众朋友和我回到三个案例中。

第一个案例：由于连续五天高强度的加班，一名电工从工作的人字梯上坠落，脑部受到重伤瘫痪不起，由此引发工伤认定争议。2008年9月4日，当时的上海市浦东新区劳保局局长出庭应诉。第二个案例，2015年3月25日，上海三中院敲响了跨区划法院行政诉讼的第一槌，时任上海市政府法制办副主任刘平出庭应诉。第三个案例，2019年9月12日，在上铁法院审理的一起行政案件中，金山区刘健副区长作为行政机关负责人出庭应诉。

这三个案例当中，我们看到政府机关有关工作人员甚至负责人，站在了被告席上。符庭长，这三个案例的共同特点是什么？这样的场景对中国的法治建设意义非常之重大吧？

符德强：

这三起案件都是行政诉讼。行政诉讼实际上就是公民、法人或者其他组织，对行政机关作出的行政行为不服，向法院提起诉讼，然后由法院依法独立地进行审理，对行政行为的合法性作出评判，解决行政争议的一种诉讼活动。

从行政管理的角度来说，行政机关和作为行政相对人的公民、法人或者其他组织，是管理与被管理的关系，地位是不平等的。但在诉讼中，他们的地位是平等的，可以平等地对话，各抒己见，各自据理力争。所以行政审判这一制度，在我国社会主义法制史上具有非常重要的意义。

主持人：大家可能一想到行政案件都是“民告官”，但这绝不是行政案件的全貌，符庭长，我们究竟该怎样正确地理解行政案件？它不同于其他案件的特点是什么呢？

符德强：

◆我觉得行政诉讼最主要的特点有两方面：

第一、原告是被管理的公民、法人或者其他组织，被告是管理方的行政机关，包括法律法规或者规章授权的组织。从主体角度来看，行政诉讼就是我们通常讲的“民告官”。

第二、行政诉讼解决的是行政争议，也就是行政机关在行使行政管理职权中产生的争议。因为行政机关除了作为一个行政管理部门以外，也会在社会上从事一些民事活动。比如，一个行政机关内部有食堂，就会采购食品，还有过去我们也听说过有些地方政府造大楼拖欠工程款，行政机关开展这些活动如果引发纠纷，都属于民事争议。

所以，行政诉讼是行政机关从事行政管理职权引发的诉讼。如果是民事活动中产生的争议，则属于平等主体间的民事诉讼。

主持人：那么法院能公平公正地审理“民告官”案件吗？回到行政诉讼的概念，应该怎么理解行政诉讼的核心？

符德强：

在行政诉讼中，作为被管理一方的相对人，如果认为政府或者相关部门作出的行政行为影响到了自己的合法权益，就可以向法院起诉，由法院对行政行为的合法性进行审查，并据此作出处理，进而解决争议。所以，人民法院审理案件是依法独立行使审判权，公正公平是基本的要求。

开启先河：细数行政审判的“来龙去脉”

主持人：刘老师，您是第一代的行政法官，最早的时候行政法官是怎么办案的呢？相关的法律是不是都完备了呢？

刘耀国：

我们国家在推进法治化建设过程中，不断地制定行政管理方面的法律法规。法律法规制定了以后，政府在行使管理职能的过程中，如果产生矛盾就可能涉及到诉讼。

最初还没有行政诉讼法的时候，民法有规定，碰到这类纠纷，可以适用民事诉讼法，那个时候我们就用民事诉讼法来审理行政案件。但在适用民事诉讼法的过程中，大家感到毕竟行政案件中原告、被告不同于民事案件，如果有专门的行政诉讼法就更好了，所以后来为了适应时代需求，就制定了行政诉讼法。

符德强：

我们最早的一部行政诉讼法是在1989年颁布，1990年10月1日正式施行的。在此之前，我们是按照民事诉讼的程序进行审理。

主持人：行政诉讼法颁布之后，法官审理案件就更加顺畅了，您觉得呢？

符德强：

对，有法可依了嘛。

主持人：行政诉讼法的发展脉络是什么呢？

符德强：

实际上我国的行政诉讼制度，从1982年民事诉讼法规定可以审理行政案件以后，我认为可以分为三个阶段。

◆第一个阶段是从1982年一直到1989年第一部行政诉讼法的颁布，这在我们社会主义法治史上可以说是浓墨重彩的一笔，标志着我国正式确立了行政审判制度。

1982年民事诉讼法中规定的可以纳入行政诉讼的案件很少，因为只有法律规定可以起诉的案件才能作为行政案件受理，而法律规定可以起诉的行政行为非常少，因为受案范围窄，所以行政案件数量极少。

到1990年行政诉讼法正式实施以后，情况就发生了变化。行政诉讼的受案范围扩大到只要当事人对具体行政行为不服，就可以起诉，而具体行政行为本身的范围就大了。除了法律规定的一些行政行为，只要是行政机关实施的对特定公民、法人和其他组织的权益带来影响的行为，原则上都可以提起诉讼。

主持人：具体行政行为中“具体”二字很有意味，应该怎么理解呢？您再帮我们解释一下好吗？

符德强：

这实际上是一个学理的问题。因为当时讲具体行政行为主要是为了区别于抽象行政行为，比如说立法的行为。具体行政行为主要是针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体的事项，作出的有关行政管理相对人权利义务的行为。

主持人：那抽象的、不能提起行政诉讼的行政行为是什么概念呢？您能举个例子吗？

符德强：

抽象行政行为主要指的是行政机关制定规范性文件的行为。这些规范性文件是针对不特定的多数人可以反复使用的，不是针对某一个具体的人。

主持人：比如给我开一个罚单，开罚单是一个具体行政行为，但如果我认为这个法律规定得不对、没有道理，应该被取消，这就不是行政诉讼审理的范围，这样理解对吗？

符德强：

这个理解也对，但是可能还要做一些补充说明，因为法院在行政诉讼中对行政行为所适用的法律依据也是要审查的。这并不是审查该项法律的立法对不对，而是比如说开出罚单的处罚行为作出时法律适用是否正确。

主持人：一说到行政诉讼，可能我们收音机旁的听众朋友听得最多的就是“民告官”，但今天发现还有很多的维度。有网友问，行政诉讼法是1989年推出来的，那么是不是这部法律开启了“民告官”的先河呢？这个理解对吗？

符德强：

应当说，行政诉讼在1982年的民事诉讼法中已经做了规定。但那时候因为没有一部专门的行政诉讼法，我们审理的程序都是依据民事诉讼法的规定，而且案件的数量非常少，因为行政案件的受案范围规定得非常窄。所以严格意义上说，1982年我们已经开启了行政案件的先河。

同频共振：立法进程中的探索之旅

主持人：刚刚说了行政诉讼的第一个阶段，后面还有一些历程，对吗？您再给我们说说吧。

符德强：

◆第二个阶段是1990年行政诉讼法施行以后，一直到2000年，最高人民法院颁布了司法解释。

行政诉讼法虽然非常重要，但还是有局限性。比如说原告资格方面，1991年最高院司法解释对具体行政行为有一个定义：具体行政行为指的是行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的事项作出的关于这些公民、法人或其他组织权利义务的行为。

这样一来它对原告资格的认定带来了争议。比如说，要颁发一个建设工程规划许可证，那么它就是直接针对建设单位颁发的。但是问题来了，如果这一项目周边的相邻人，觉得这个项目可能对自己的权益产生影响，比如家中的采光被遮挡了，怎么办？能不能起诉？

这个法律的规定就带来了这样的争议，也就是起诉的主体到底是直接领受了许可证的行政相对人，还是这个行为可能会造成不利影响的其他人，在当时其实也产生了一些争议。

此外，在受案的范围上，1990年的行政诉讼法规定除了人身权、财产权以外，得要法律、法规规定可以起诉才能诉，这样一来也带来了很多方面的局限。

主持人：后来呢？

符德强：

这期间人民法院也在不断地探索，在行政诉讼法确定的受案范围有争议或者说规定不甚明了的情况下，很多学者包括我们刘老师前面讲的，他们都在研究探索，最高院也出台了一些具体的批复，行政诉讼的受案范围就逐步扩大了。

到了2000年，司法解释就把行政行为的定义做了些调整，也就是说只要不服行政机关的行政行为，就可以起诉。另外，对原告的资格也做了调整，只要与具体行政行为有利害关系，就有资格起诉。比如我前面讲的这个例子，建设工程规划许可证颁发后，建设单位造的建筑影响了相邻人的通风采光，相邻人就有权提起诉讼。这样一来，哪些人有权起诉、哪些事项可以起诉都做了调整，范围都扩大了。

主持人：听说刘法官参与了行政诉讼法的制定工作。但是我们知道法律制定是立法机关的工作，法官是审理案件的。有网友提问，行政诉讼法立法的过程包括修订的过程中，行政法官有没有做过贡献。那么刘老师您具体做了哪些工作呢？

刘耀国：

那时候，我们审理行政案件，一部分依据民事诉讼法，还有一部分依据行政诉讼法的规定。当时的民事诉讼法也规定了，如果行政法有规定的，就按照行政法的规定处理，如果行政法没有规定的，就依据民事诉讼法处理。但是在处理案件过程中，我们感到行政案件有自身的特点，如果说有专门的行政诉讼法，处理行政案件就更好了。

我当时是法学会的理事，也会经常去参加研讨会，讨论研究一些问题。行政诉讼法颁布之前，《人民日报》在报纸上公布了试行意见，草拟稿已经出来了，当时是全民进行讨论，我们也针对草案里面不充分的地方提出了很多修改意见。

主持人：我听说您那时候到北京参加了学习培训，是吗？

刘耀国：

是的。行政诉讼法正式颁布后，最高人民法院就组织各地的法官去学习，上海当时一共派了4个人去学习，我是其中之一。

磨砺蜕变：从关心输赢到倾听民意

主持人：符庭长，行政诉讼法施行以后带来的最大的变化是什么呢？

符德强：

关于行政诉讼法的发展，我还想补充一句。

◆2015年5月1日，修改后的行政诉讼法正式施行，对原来审判实践中的一些争议问题做了明确，

此外，还确立了一些新的制度，如行政机关负责人应当出庭应诉制度。过去行政机关负责人出庭应诉没有法律的明文规定，2015 年修改后的行政诉讼法就明确规定了行政机关的负责人应该出庭，如果因为公务繁忙等原因不能出庭的，也要委托行政机关的工作人员出庭。

这就改变了过去有的时候行政机关单纯委托律师出庭的现象。我觉得，2015年修改以后的这些部分，让行政审判制度更加成熟了。

主持人：在彰显政府部门服务意识、法治意识增强方面，有没有您印象深刻的案例？

符德强：

比如说主持人在节目开头提到的金山区副区长刘建出庭应诉的这个案件。在这个案子的诉讼过程中，就彰显了政府管理理念的一种变化。这个案件开庭的时候，刘建副区长针对原告提出的问题、不理解的地方，在法庭上都做了回答，在庭后还做了沟通，这就反映了政府管理理念的变化。

主持人：行政诉讼法颁布以后带来了很大的变化，行政审判对于法治政府的建设有着很强的推动作用，那么这种推动作用该如何理解？符庭长，您能否通过一个案例来给我们讲讲？

符德强：

◆ 第一、政府管理思路、管理理念不一样了。行政诉讼法的规定既是我们法院审理行政行为的一个标准，也给政府的行政行为树立了标准。

在90年代后期，有一件事我印象蛮深的，当时一些沿街的房屋围墙都是封闭的，政府为了改善环境，打算将围墙打开，我们叫“破墙透绿”。依据过去的管理理念，政府觉得这是好事嘛，可能发个通告就做了。但行政诉讼法施行以后，政府的法治意识增强了，考虑到会对当事人权益产生影响，就会主动对这种行为是否合法进行论证，最后采用软性的方法，比如对涉及到的居民，通过做思想工作、沟通协调等方式解决，没有引起争议。

另外，我印象特别深，那是行政诉讼法施行不久，当时在一起案件中，行政机关的某个工作人员作为代理人出庭应诉。庭上法官问他实施某一行政行为的依据是什么？该名工作人员当时脱口而出，说这是我们某某副区长要求的。现在我们听着觉得是笑话，但当时真的发生过，当然这也是一个极个别的现象，但它实际上也反应了当时行政执法的一种理念。

◆其次，我觉得对推动法治政府建设的作用，还体现在政府机关对行政诉讼的态度转变上。以前，行政机关在诉讼的时候更关心输赢，而现在，很多行政机关把出庭作为一个倾听民意，了解工作中存在的不足并加以改进的机会，同时也将行政诉讼作为一个与原告沟通对话的平台。

主持人：而且行政机关现在站在行政诉讼案件的被告席上，也不会觉得是一个不光彩的事情，这是一个依法解决问题的很好途径，而且行政案件多了也不意味着就是一件坏事，对吗？

符德强：

实际上通过诉讼中的沟通，有时候老百姓作为被管理的一方，也能够更加理解行政机关的工作。我们还碰到过，在诉讼中双方经过沟通，原告说，听到某个局长或者某某领导出庭讲道理，也理解了，气也消了，有的还当庭撤诉了。所以行政诉讼实际上不仅仅是一个争输赢的平台，更重要的，还是一个沟通的平台。

主持人：重要的是在这样一个平台当中，我们的法官是依照法律独立和中立地审理案件。那提起行政行为，大家首先想到的是合法性，但是还不够，请问刘老师，行政行为除了合法还要什么？

刘耀国：

还要合理。行政行为不仅要符合法律规定，还要注意执法的统一性。差异太大，老百姓可能就有意见。随着我们法治进程的推进，执法者的水平也会逐步提高。我们曾经到乡镇委局去宣传，执法者了解了相关的规定之后，执法就会更加规范，执法过程也更加注重统一性，这样矛盾也就减少了。

主持人：行政案件现在是什么样的一种趋势呢？

刘耀国：

现在我们行政案件审理过程当中，我们感到，老百姓和行政机关之间的距离越来越小。

小在什么地方？其实行政机关和行政相对人都是在执行法律，行政机关依法行政，而相对人也要依法行事，二者目标是一致的。不同点在于认识的差异，所以将这样的不同带到法官面前，听听法官怎么讲，按照法律来说清楚，很多时候，道理解释清楚以后事情就解决了，矛盾也就解决了。

主持人：在推进政府法治建设的过程中，法院除了裁判之外，还有其他的举措吗？比如我们常听到的白皮书，我们也有吗？

符德强：

有，我们把它也作为推进依法行政的举措之一。除了裁判以外，法院推进依法行政的举措主要有两个方面——司法建议和行政审判白皮书，主要是针对行政执法和管理机制方面存在的问题提出的改进建议。

主持人：符庭长，您做了20多年的行政法官，您心目中的好法官是什么样的呢？

符德强：

我觉得，作为一个行政审判法官来说，很重要的一点是要做好行政机关和老百姓之间的桥梁，做好社会矛盾的减压阀，做好政府和老百姓之间的润滑剂。

主持人：刘老师您认为呢？

刘耀国：

我认为，不管是行政机关还是老百姓，即使他们败诉了，也感觉你这个法官不错，他能心服口服，我认为这个法官就是很好的，就做得到位了。

为他们点赞 网友这样说

@136yrlo3538：行政诉讼法告诉我们，所有政府人员都必须依法行政，必须带头学法、懂法、守法和执法，同时接受法律的监督，为推进法制社会作出了贡献！

@风起云扬：感谢刘老师的分享，让我们对行政审判有了更深的了解。

来源｜上海市高级人民法院、上海市崇明区人民法院、上海铁路运输法院

整理：陈凤 陈淋清 陶韬 于思媛

责任编辑 | 蒋雪莺、邱悦

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