江苏省土地管理法实施条例（成片征收的前提条件）

成片征收农民集体所有的土地与集体经营性建设用地开发、利用之间存在一定冲突；多数地方政府为了土地财政，或者地产商利益通常成片征收农村土地。《土地征收成片开发标准（试行）》（以下简称《成片开发标准》）对成片征收集体土地进行了约束；徐州成片征收集体土地是否合法还需要对照相关规定。

徐州发布成片征收土地公告

集体经营性建设用地的范围

城乡差别的主要原因之一为，农村集体经济组织及其成员不能利用农民集体所有的建设用地；农村集体经济组织及其成员倘若能够利用建设用地，村民不可能不享受包括退休在内的各项社会保险，例如，江苏华西村村民可能没有养老、医疗等方面的忧虑等。

农村、农民不应当是贫穷、落后的“代名词”；国家为了从根本上解决农村、农业、农民问题于2019年8月26日修订了《土地管理法》。其中，农村集体经济组织及其成员依法利用集体经营性建设用地是共同富裕的基础；但不同利益的群体对集体经营性建设用地的范围却有不同的理解。

农村宅基地能否评价为集体经营性建设用地？不同利益的群体可能有不同的回答，例如，房产开发商等群体可能认为宅基地就是集体经营性建设用地，从而垄断性的利用成片开发建设用地等。

《民法典》将宅基地的转让根据规定为土地管理的法律和国家有关规定，从而不适用本法；《土地管理法实施条例》将宅基地管理与集体经营性建设用地管理分节列示，农村宅基地不能为集体经营性建设用地。

法律人员可能需要追问，集体经营性建设用地的范围究竟在哪里呢？

集体经营性建设用用地包括成片开发建设用地

成片开发的建设用地

《土地管理法》第四十五条的规定为征收农民集体所有的土地的唯一根据；但多数人对“政府组织实施”有不同的理解，例如，私立教育、文化、卫生设施，以及私人企业能否用征收农民集体所有的土地？

《土地管理法》未修订前，私人企业等以公共利益的需要为由征收农民集体所有的土地不在少数；本法修订后，私立的教育机构、医疗卫生机构不能征收农民集体所有的土地。“政府组织实施”应当包括政府投资，倘若没有政府投资不能理解政府组织实施。

本法第四十五条（五）项规定，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；不少人，或者地方政府对“成片征收”农民集体所有的土地作扩大解释。

例如，工业园、较大的居民小区可以理解为成片开发的建设用地，政府组织实施似乎不需要政府投资，理解为政府规划即可；该认识显然与2013年中央就提出“缩小征地规模”政策不符。

2020年11月5日，自然资源部印发了《成片开发标准》，其中，第四条，或者四规定，……未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请土地征收成片开发。

《土地管理法》第六十三条规定，……集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

比较《成片开发标准》与《土地管理法》的相关规定，法律人大致可以得出以下结论：集体经营性建设用地的范围包括成片开发的建设用地。

缩小征地规模的意义

土地利用总体规划确定的城镇建设用地的所有权包括国有土地、集体土地；从总体来看，或者长远来看，绝大部分城镇建设用地为集体所有。国家倘若不缩小征地规模，农村集体经济组织及成员仅能从事农业生产，从事农业人口的群体庞大，不缩小征地规模，现代、规模农业难以实现。

农村集体经济组织及成员倘若能充分利用集体经营性建设用地，不仅大规模农业时代能提前到来，还能解决农民的各项社会保险。

例如，成片开发建设用地如果为村集体经济组织所有，村集体经济组织可以作为“股东”参与开发，也可以自行开发；农村集体经济组织设立为特别法人，法人为自己的成员参与社会保险就能实现；农村村民享受退休职工待遇，农用地统一经营即可到来，大规模农业时代就在“眼前”。

缩小征地规模的意义

就徐州发布的成片征收公告的合法性而言，成片征收可能经过了村民委员会的同意；村民委员会的印章可能不能代替集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民的表决。“三分之二以上”的同意为成片征收合法性的前提条件；敢于，或者勇于为农村集体经济组织及成员“发声”，公平正义的社会方能实现。