摘 要：从被征地农民安置制度的演进轨迹出发, 基于2740份微观调研数据, 对被征地农民安置制度进行结构性解析。研究表明:不同安置制度存在不同的利益分配差序格局;“原子化”特征致使安置制度出现运行失衡;差异化供给不足、个体禀赋条件约束以及信息不对称等因素诱使被征地农民无法或无力选择, 甚至出现逆选择的境况。需立足国家治理体系和治理能力现代化的战略架构考量新时代安置制度, 构建“套餐式”安置模式, 健全公众参与和政府回应机制, 落实安置后期评估及拓宽安置帮扶服务平台。
新中国成立以来, 我国一直采取“以乡养城”的方式推进工业化、城镇化发展, 至今已经取得显著成就。改革开放初期, 我国的城镇化率为21%, 而2016年末我国的城镇化率增长到57%;城镇化率持续提高, 仅2016年城镇人口增加2182万人, 农村人口减少1373万人[1]。将农村的土地资源低偿地转移到城市, “土地收入剪刀差”为地方政府提供了源源不断的城市发展基金供给, 但是“重城轻乡”“重征收轻安置”的景象并不少见, 被征地农民的土地财产价值被低估以及安置制度单一均约束了农民和农村的后续现实发展。被征地农民安置制度的完善与否关乎新时代党和政府在解决“三农”问题上的“制度自信”程度。
近年来, 国内学界已经开始密切关注城镇化进程中被征地农民安置问题, 研究重心基本限于以下3个方面:一是被征地农民安置的总括描述。建国初期至20世纪80年代初, 被征地农民补偿安置以农业安置为主, 辅之就业安置;20世纪80年代以来, 涌现出多种征地安置模式如货币安置、住房安置、留地安置、社会保障安置等, 但安置标准过低和安置模式单一[2], 主要以货币安置为主, 操作简单、易于接受, 但农民生产生活难以得到长期保障[3], 生存需求与发展需求得不到满足[4], 安置保障力度小[5]和缺乏长效机制[6], 如社会保障安置, 存在保险项目单一、保障层次不高、待遇水平偏低的问题[7];货币安置下的农民近期生存状况并未“滑坡”, 但长远观之, 因部分农民年龄大、文化水平低, 可能出现收入断流, 致使长远生计出现危机[8]。二是被征地农民安置的困厄致因。各利益主体参与土地增值收益分配的方式和比例是影响安置效果的核心问题[9], 被征地农民在失地前后的生活质量对比是衡量安置效果的重要因素[10]。地方政府同时拥有土地管理权和审批权, 在GDP考核指挥棒和财政收益最大化的指引下, 必定导致地方政府在利益分配中具有一定的偏向性, 利益失衡引发土地征收中的安置矛盾[11]。土地是农民福利的主要来源[12], 而丧失土地、收入载体变动、就业困难、日常开支增加等福利变化会诱发被征地农民的贫困风险[13]。三是被征地农民安置制度的完善。建立涵括被征地农民安置政策机制、农民风险抵御能力培养机制、被征地农民利益保障机制的被征地农民安置体系[14];加快制定《土地征收法》, 厘清补偿与安置的制度差异, 明晰权责利关系, 由民政部门牵头建立征地安置联动机制, 对征地补偿纠纷和安置纠纷进行区别化调处[15];完善被征地农民的多元保障机制, 以集体土地所有权行使主体确立为灵魂, 应加快将使用权入市、征用征收公平补偿、增值公平分配、经营性合法收入保障及社会保障等提上议事日程并努力使其转化为现实路径[16]。
综观已有研究成果发现, 国内学者缺乏对当代被征地农民安置制度的结构性分析。制度的结构性分析是将制度主体进一步分解, 从结构内部与结构之间的关系找出问题的分析范式[17]。本文把这种存在于不同安置模式间的互动性称为“安置的结构性特征”, 而农村集体经济组织内部的村干部、精英及普通农民又通过不同方式与市场中的经济主体发生互动, 考虑这两方面的互动表现便成为本文结构性视角的立足点。那么, 安置制度是否存在结构失衡、差异化供给不足等境况?怎样确定安置制度的利益主体性?如何检讨和审视被征地农民安置制度?上述问题均有待进一步阐释。因此, 本文从梳理被征地农民安置制度演进轨迹入手, 基于课题组2016—2017年对安徽、河北、江苏、浙江、新疆等地域的调研数据 (发放问卷3000份, 回收有效问卷2740份) , 透视安置制度内部以及不同安置制度之间的问题, 系统剖析当代被征地农民安置制度存在与面临的困境, 进而探寻被征地农民安置制度的矫正与补位方向, 以期为制定和完善新时代被征地农民安置政策提供参考。
建国以来, 我国对被征地农民安置制度持续探索, 力求实现规范化、透明化, 归纳起来我国被征地农民安置制度的演进经历了4个阶段, 主要为:
1950年通过的《城市郊区入地改革条例》提出国有土地调换私有土地, 即农业安置。1953年通过的《关于国家建设征用土地办法》第一次提出就业安置, 要求地方政府、用地单位、劳动部门等尽可能吸收被征地农民就业。由于土地资源有限, 长期的农业安置导致地方政府不堪重负, 此外, 中国当时的非农经济发展较为落后, 难以持续提供充裕的岗位支撑就业安置。因此, 农业安置、就业安置逐渐淡出安置的备选框。
1982年, 发布《国家建设征用土地条例》, 以“征地服从”替代了“安置优先”条款, 并第一次提出“安置补助费”。对于农民而言, 手握一定额度的现金有着较强的安全感;对于地方政府而言, 货币化安置简单易行, 且能够推动征地进程, 这成为随后几年货币化安置广受征地过程中各方利益主体青睐的主要理由。除货币化安置外, 征地涌现出“嘉兴模式”“南海模式”及“苏州模式”等, 理论界和实践层面用土地换社保安置、土地入股型安置、留地安置等称谓分别予以表述。
1999年, 国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》明确鼓励建立货币化安置、社保安置、留地安置、土地入股型安置等多元途径安置机制, 但由于制度惯性, 货币化安置一直占据主导地位。过度货币化安置重视对被征地农民的一次性货币补偿, 忽略人的长远发展, 使被征地农民失地后的长期生活保障存在隐患, 导致由征地安置引发的社会矛盾愈发严重。
2010年, 国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》提出要构建新型被征地农民安置体系, 使其回归社会保障的制度内核, 鼓励制度创新以及多元化安置制度。但政府长期处于行政主导地位, 被征地农民与政府之间缺乏有效互动, 在实践中仍然是以货币化安置模式为主、其他安置模式参与辅助的近似单一安置模式的供给现状, 未能真正形成多种安置制度优化组合、安置主客体双向选择的局面。
从被征地农民安置制度变迁来看, 这是一个效率与公平的博弈过程, 从最初的公平优先到后来的效率优先, 再逐渐发展到现今追求效率回归、公平并举的状态。制度变迁本应是政府和社会公众价值取向的写照, 但建国以来被征地农民安置制度的发展呈现行政主导的特点, 其出发点未能充分考虑被征地农民诉求变化, 导致制度供给的片面化与局限性。当下各地域正在践行的被征地农民安置制度与安置制度的应有之义存在较大的差距, 由此引发的问题层出不穷, 细致梳理发现当代被征地农民安置制度的困境主要体现在以下几个方面:
“差序格局”一词旨在描述亲疏远近的人际格局。在传统结构中每一家以自己的地位作为中心, 周围划出一个圈子, 这个圈子是“街坊”, 圈子的大小也要依靠中心的势力厚薄而定。在差序格局中, 社会关系是逐渐从一个一个人推出去的, 是私人联系的增加, 社会范围是一根根私人联系所构成的网络[18]。安置制度的利益分配差序格局包含两层内容:一是指位列单个安置制度结构中的组织或个体因所处的位置距离中心远近不同, 导致自身利益或者收益形成差异;二是在安置制度体系框架内, 不同的安置制度背后隐含安置成本的差别, 诱使制度的制定者作出利己选择, 因而对安置对象的利益或收益产生直接影响。
每一种安置制度向外辐射出不同区间的征地利益, 作为征地安置涉及的利益主体即政府、被征地农民及其村集体应该平等地分列于安置制度辐射的利益分配点上, 且各点到达利益中心点的距离相等, 在安置制度的实施过程中各方利益主体公平受益。现实中, 不同的征地安置制度具有不同的价值取向, 不同的利益群体在安置制度的利益辐射圈中居于不同位置, 不同身份的农民也居于不同位置。在货币化安置的利益辐射圈中, 政府一般处于内环上, 距离利益中心点较近, 获得的收益较多, 征地安置补偿费支付完成后, 将不再承担被征地农民后期生活、就业、养老等任何责任;而村集体和农民则处于利益辐射圈的边缘, 距离利益中心点较远, 虽获得了短期的货币收益, 但长远来看, 其整体收益较少。货币化安置、住房安置给地方政府一次性解决被征地农民安置问题提供了机会, 可是农民在其中获得的收益较少;土地换社保安置、土地入股型安置等模式需要地方政府长期投入物力或分割利益, 农民获得的收益也就相对较多。在征地安置制度的利益分配差序格局中, 被征地农民是博弈中的弱势方, 多数情况下只能被动接受由差序格局引致的收益不公平。
从调研数据看, 当前征地安置模式以货币化为主, 占比为57.40%。调研中发现, 长期依靠农业收入维持家庭生活的农民对货币化安置模式的热情不高, 担忧以后的生活可能会逐渐失去保障, 但仍不乏部分农民对货币化安置持有个体偏好, 例如长期外出务工的农民, 农忙时需返乡收割、播种, 但农业收入微薄, 所以农地征收的一次性货币化安置对他们来说具有较强的吸引力。此外, 一些农民因子女婚嫁而不堪重负, 例如安徽北部地区的天价彩礼, 货币化安置成为他们解决家庭经济拮据的无奈选择。而住房安置虽不能保障被征地农民日后生活无忧, 但缓解了当今市场房价过高给被征地农民带来的经济压力, 确保其在失地后有房可住, 对被征地农民而言是一种可靠的保障, 所以被征地农民选择住房安置的占比达到30.32%。土地换社保是一项考虑到被征地农民长远生计的安置制度, 相对于前两种安置制度而言, 有利于提高被征地农民的养老保障系数, 但地方政府在征地后承担的责任历时长、覆盖广, 常在选择安置制度时将其屏蔽, 现行实施该制度的仅占4.69%。除了安置制度本身的利益分配差序格局外, 土地增值收益分配的差序格局也长期存在, 选择土地入股型安置的仅为0.46%, 只有极少地区建立利益分享机制, 允许农民共享土地增值收益。据有关资料显示, 2006年至2011年, 从土地出让增值收益分配来看, 农民只获得其中3%~16%的收益, 而地方政府却获得高于75%的收益[19]。
“原子”是源于古希腊朴素唯物主义哲学的一个概念, 指构成物质的最小单元, 它可以独立存在且相互之间联系微弱。因为社会转型或社会组织乏力而出现的以权力或以经济影响力为核心的抱团现象, 它们超越社会组织形成一种新的社会联结, 正在改变着社会的联结方式和交往方式即被称之为“原子化”[20]。鉴于当下中国的社会转型以及长期以来的城乡二元性, “原子化”亦有不同的表征, 如“抱团化”抑或“碎片化”。我国各地域之间存在争夺经济利益与发展空间的竞争, 在制定征地安置制度时, 地方政府从辖区财政实力与需求出发各自为阵, “原子化”特征嵌入其中并凸显。而制度运行均衡是一种行为均衡, 意味着对于利益相关人群而言, 既定制度安排和制度结构处于一种满足状态或满意状态[21]。安置制度运行失衡则意味着安置制度结构与安置环境中的利益主体相关诉求产生互斥关系, 或是制度之间处于不相适应、不相协调的状态。从上级政府的政策指导到基层政府的制度执行, 由于不同利益群体的价值取向不尽相同, 政策导向可能会产生弯曲变形;不同区片间的安置制度整体差异较大, 协调管理较为困难等, 这些因素致使安置制度陷入运行失衡。
纵向观之, 从省、市、县 (区) 到乡 (镇) , 上级主管部门一般会针对征地安置工作印发指导意见, 下级部门会对接出台实施细则, 但对国家政策、规定或法令所作的习惯性理解就是基于“我向原则”, 即朝有利于自己利益的方向来理解[22]。在安置制度执行中, 直接执行主体拥有“初始解释权”。理论上讲, 执行主体应对安置制度的内容、精神、目的等有充分的理解、认识和评价, 但在具体执行中, 可能由于自身综合素质限制或利益驱动, 对安置制度进行“误读”或篡改。一旦地方政府的解读存在偏差, 政策的下行传递就会出现失真或断章取义的现象, 导致与安置政策初衷相背离, 使国家意志在农村的践履大打折扣。浙江省嘉兴市曾响应国土资源部“以社会保障为核心, 拓宽被征地农民安置途径”指导意见, 制定被征地农民“土地换社保”安置模式。政府在土地征收后, 将所有的土地补偿费、安置补助费统一用来为农民建立社会保障, 不再向其提供其他补偿或安置。这种安置模式将被征地农民纳入统一的城乡社会保障体系, 冀望从根本上解决被征地农民的社会保障问题。然而, 其他地域的政府部门在复制或借鉴该模式的实践中, 各级地方政府并未给予足够的财政支出, 本质上是被征地农民自己出钱建立社会保障;即使有些地方政府出资了, 但其占比很低, 被征地农民除社会保障外, 未获得其他安置, 仅因社会保障而获得的实际收入有可能低于一次性货币化安置。
横向观之, 各省际、市际、县际间的安置制度运行环境也存在较大差异。安置制度的福利向好输出是新型城镇化的助推力, 能够保障农民的生存权和发展权, 让农民共享发展福利, 推进社会公平公正, 统筹城乡协调发展。虽然各地区都在尽力完善被征地农民安置模式, 但囿于地方政府之间存在宏观上的利益取向差异, 当前不同区片政府因财力不均引起的财政制度安排差异是影响区域内安置制度均衡运行的重要因素。随着被征地农民需求多元化的发展, 安置制度并未从一种变为多种, 安置制度多元化供给机制不健全也是导致制度运行失衡的重要原因[23]。譬如, 合肥市和芜湖市作为安徽省最具活力和潜力的两大版块, 土地征收规模均比较大, 调研发现两地在被征地农民安置方面主要采用货币化安置和住房安置, 具体状况如图1所示。在合肥市, 征地货币化安置和住房安置的比例比较接近, 占比分别为43.75%和41.52%;芜湖市的货币化安置则居于绝对主导地位, 占比为81.25%, 住房安置仅占14.58%。同样, 在我国西部地区, 被征地农民安置也存在制度不同、执行标准不统一的现象, 在一些经济较为发达的地区, 如乌鲁木齐、库尔勒市等, 政府为其制定的安置标准较高;而经济相对较落后的地区, 如伊犁州直等, 征地的安置标准相对较低。不同区片政府的差异化利益诉求导致安置制度之间的价值取向各有偏倚, 农民在安置制度的执行过程中无从选择, 在共建共享发展中的公平感与获得感缺失, 这阻碍了新型城镇化建设的步伐, 有悖于区域协调发展战略, 不利于共治共享社会治理格局的形成。
图1 安徽省合肥市、芜湖市征地安置模式比较
“差异化”在经济学中是指企业从顾客偏好角度出发, 对产品进行设计、生产, 力求满足顾客多元化需求, 在产业中脱颖而出。对于消费者而言, 差异化使产品质量不断提高, 其需求能够得到更为贴切的满足;对于供给者而言, 能够有效地规避正面碰撞, 发挥消费者手中的选择权利。同样, 在被征地农民安置中, 地方政府作为安置制度的供给方, 如果能够提供差异化的安置模式, 那么就可以有效满足被征地农民的多元化诉求, 顺利推进安置制度的实施, 保障被征地农民自由选择权利, 提高征地工作的公众认可度。虽然现存的安置模式多种多样, 有住房安置、就业安置、社会保障安置、土地入股型安置等, 但是在同一地区内部采用的安置模式基本趋同, 其工作程序一般是由当地乡镇政府与村委会商定安置模式的种类, 对外发布的安置模式仅代表了部分被征地农民利益, 大多数被征地农民因无处表达自身意愿, 只能默默接受政府指定的单一安置模式。
调研中发现, 较之征地前一年, 绝大多数被征地农民在征地后第一年的收入出现了变化, 收入在1万元~5万元区间的比例由62.59%下降到47.14%, 家庭年纯收入在1万元以下的比例由8.63%增长至9.29%, 其中部分农民在征地前从事的主要是农业生产, 征地后难以及时就业导致其年纯收入有所下降。在关于“征地安置后最需要掌握何种技能”的问卷调研中, 被征地农民的意愿排序从高到低依次是:农业生产方面的技能、城市务工的技能、其他技能、经商的技能。由此可见, 大部分被征地农民还是愿意从事农业生产或者与农业生产相近的工作, 但大多数地区缺少农业安置以及就业安置等相关政策, 被征地农民也就不易获得熟悉的工作。通览安徽及其他省域的征地安置模式, 多数地区未考虑差异化供给, “一刀切”的安置制度深受政府垂青;少数地区对多元化安置模式进行了保守初探, 但最后还是多以货币化安置为主, 其他安置模式为辅, 忽视了被征地农民的选择权。
图2 被征地农民受教育情况统计
被征地农民个人禀赋会影响其决策选择, 有限理性决策指出人们会由于自身知识的局限性在决策过程中只考虑部分选择, 并且遵循“满意”决策原则, 而非“最大化”决策原则。西蒙认为人的理性是有限的, 所以当面临所有选择时, 会进行循序选择以节约成本[24]。被征地农民的个体素质条件是影响其选择安置模式的一个重要因素。大多数被征地农民因家庭经济制约, 受教育程度普遍偏低, 从图2的数据可以得出, 43.64%的被征地农民受教育程度为初中, 小学及以下的达到34.37%。受教育程度越高, 对分配公平的要求越强烈[25]。受教育程度高的农民更善于思量政府提供的安置获益与土地的潜在收益之间的交换是否均衡, 因而更倾向于选择保障期长、总体获益大的安置模式;而受教育程度低的农民去伪存真的能力较差, 缺乏对安置模式进行风险分析比较的能力, 易于被短期利益一叶障目, 更青睐那些看起来于自身有益的安置模式。调研发现, 大部分被征地农民在面对安置模式时犹豫不决, 其间, 农村的精英人物扮演了重要的角色, 因为这部分农民往往是在听取村里精英人物的意见和主张之后改变意向安置模式, 继而顺从精英人物提出的安置模式。
被征地农民的经济条件是影响其选择安置模式的另一重要因素。在选择安置模式时, 因不能支付足额的抉择成本以增加决策优势, 被征地农民只得降低自身要求寻求“满意”决策, 即默默接受政府提供的安置制度。调研中发现, 征地前一年, 家庭年纯收入低于5万元的占81.13%, 这意味着, 户籍人口3~5人的农民家庭征地前的人均年收入仅在1.5~1万元区间, 这样的人均年收入只能够维持其家庭正常运转, 而无法为准确选择安置模式增加其他成本和支出。因此, 被征地农民与地方政府的安置博弈结果往往是地方政府所推崇、选择的安置模式胜出, 更多的是少数精英如愿以偿。
逆选择是指在市场交易中, 交易双方对产品的类型和质量等信息掌握存在不对称, 由此出现以此充好、次货将良货驱逐出市场的现象。在农地征收的交易中, 政府是安置制度的供给方, 掌握土地的市场收益、开发商诉求以及农民个体条件约束等信息, 被征地农民仅了解有限的土地交易信息和相关政策。在这样信息不对称的情境下, 就容易出现安置制度安排与被征地农民意愿相背离导致逆选择。
图3 被征地农民就安置模式被征询意见次数统计
首先, 现实中的征地安置信息传导及其表现。与上级政府比较, 地方政府居于信息优势地位, 于是从自身权益或控制安置成本出发, 地方政府萌生扭曲、加工信息的动机;地方政府之间因部分利益趋同, 可能出现串谋现象, 使上级政府被蒙蔽。各级政府之间的信息不对称加深了农民与地方政府之间的鸿沟, 这是制约安置制度贴近农民意愿的重要因素。图3中的调研数据显示, 被征地农民就安置模式被征询次数少于3次的比例合计达到66.37%, 这在一定程度上反映了征地安置制度在制定前缺乏深入的民意调查, 安置过程中农民参与监督力度不够, 缺乏信息向上传递的有效渠道。调研中, 课题组发现虽然大部分地区在征地安置工作中都建立了安置补偿的监督方式, 例如电话、室外信箱、邮件、信访等, 其中室外信箱和邮件的渠道较为普遍, 但据农民反映政府回应效率却不高。同时, 因个体条件约束, 部分农民即使获得有效信息, 但由于缺乏一种组织将“原子化”的个人组织起来将信息转化成一种反制度风险的有效行为, 被征地农民不得不被风险所奴役, 没有任何反抗的能力。征地安置过程中的信息不对称剥夺了农民的知情权、参与权、监督权等, 信息匮乏与交流不畅限制了农民对自身权益的维护, 削弱了农民在安置过程中的公平感知, 也损害了政府的公信力。
其次, 不同年龄分层的被征地农民呈现的逆选择。依据我国农民从事的主要生产经营活动, 农民群体可分为3类:全职农民、“两栖式”农民 (外出务工或从事个体经营兼种地) 、全职外出务工农民。其中, “两栖式”农民与全职外出务工农民以年轻的农民居多, 全职农民主要为中年及以上年龄段的农民。就本质而言, 货币化安置或住房安置模式是相对比较简单便捷的安置模式, 是地方政府比较喜欢采用的选项。在面对征地安置时, 年轻的被征地农民应该选择保障体系更为健全的安置模式, 比如土地换社保安置模式, 以降低后续生活风险;中年以及老年的被征地农民距离获取社会保障收益的时间点较近, 更应该选择收益稳定的土地换社保模式。但在实践中, 多数“两栖式”农民或全职外出务工农民认为地方政府存在失信的风险, 与其在信息不对称条件下, 花费时间也没法弄清楚安置的实质, 则不如选择当前收益“比较可观”的安置模式。图4中的统计数据显示, 年龄分布在0至60岁的被征地农民最偏好的安置模式均为住房安置;“80”“90”后的被征地农民认为社会保障兑付的周期长, 担心存在变数, 更倾向于接受住房安置, 这与当今中国房地产市场价格居高不下也有一定的关联;中年尤其是60岁以上的被征地农民由于忧虑自身享受社会保障的年限短, 获得的相对收益较少, 于是更多选择货币化安置模式。可以说, 当前农民群体已逐渐分化, 形成了意愿和诉求迥异的阶层, 现有的安置制度并未有效对接被征地农民需求, 农民以逆选择来表达判断就不可避免。
图4 不同年龄段的被征地农民安置模式意愿简况
制度是经过持续重复的利益博弈而生成的规则体系, 利益决定并支配着制度安排, 制度生成不可能脱离利益需求[26]。审视安置制度的变迁过程获知, 困境形成的主要原因在于行政主导的外部驱动型变迁路径使安置制度改革缺乏通盘设计, 亟需从理念到策略的全面优化。被征地农民安置是一项系统工程, 需要优化前端制度设计和困境防范, 畅通中端的民意表达和政府回应, 夯实末端的监测评估和查缺补漏, 同时要为被征地农民提供相关服务咨询, 确保在农地征收安置过程中, 农民有能力、有机会作出理性决策。
国家制度体系和国家治理体系构建是现代国家建设的两大重要行动, 国家治理体系现代化以基础制度建设为依托[27]。作为历史和现实等诸多要素的产物, 基础制度建设应随着国家任务、国家现状、国际形势等因素进行不断改革, 构建动态的目标导向型国家制度体系。宏观上, 被征地农民安置制度是城镇化、工业化进程中国家基础制度体系的重要组成部分, 关系到国内经济社会的全面发展与进步;微观上, 被征地农民安置制度是地方政府履行社会主义经济建设职能、保障被征地农民合法权益的有效途径。当前, 我国绝大多数被征地农民在被征地之前能够从耕作的土地上汲取生活资料, 而被征地以后则失去原有的供给优势, 加上社会保障制度缺乏和通货膨胀等因素更令许多被征地农民忧心忡忡。所以, 地方政府需要做好国家治理体系和治理能力现代化政策顶层设计下的政策分层对接工作, 应该将被征地农民安置问题纳入到新时代国家治理体系核心内容的农村制度建设版块中, 从制度的根本性、全局性、长远性来思考被征地农民安置的进路。
相对于单一的安置模式, “套餐式”安置模式是多元化安置模式的具体表现与现实内核, 指政府结合地方经济发展和当地其他具体情况, 制定可供选择的安置菜单, 供农民选择其中一种或者“1+X”的模式;被征地农民及其村集体在选择的过程中可以与地方政府协商选择。“套餐式”安置模式应该遵循因地制宜、因人制宜的原则。在因地制宜方面, 针对经济发达地区, 可以提供土地入股型安置、就业安置等模式供被征地农民选择, 让他们能够共享发展红利;对于经济欠发达地区, 可以提供货币安置、社会保障、就业安置等模式让被征地农民选择, 尽力解决其就业与生活问题, 同时确保其老年生活无后顾之忧。在因人制宜方面, 针对身体健壮的青年劳动力, 为其提供就业培训、就业安置;针对年龄较大的被征地农民, 为其提供多样化的社会保障, 健全商业养老保险制度, 并开办老年活动中心、组织社区集体文化活动等, 以提高其生活质量。
“话语权”就是说话的权力, 是控制舆论的权力。在地方政府与农民的土地征收交易中, 农民一直处于被动状态, 如果不能充分提高其安置谈判话语权, 将可能导致被征地农民的利益得不到有效维护。地方政府应当建立多渠道的公众参与机制, 接受公众媒体、非政府组织等监督, 吸纳专家学者、律师等提供的建议, 为被征地农民提供便捷的民意反映渠道, 快速高效地传达信息;在制度成形后要举行数次听证会, 由地方政府组织、被征地农民、学者、新闻媒体等相关主体参与论证, 取得社会认可方可实施。对于频发的信访、上访事件, 政府应当予以高度重视, 提高政府回应效率, 健全政府回应机制。首先, 政府需要对被征地农民的需求与意愿表达具备敏感度, 及时发现, 及时反思;政府工作人员应当深入基层了解被征地农民安置意愿。其次, 对被征地农民的需求与意愿表达作出及时且有效的回应, 并在入户详细准确地了解被征地农民的现实状况基础上, 进一步优化安置制度设计。
被征地农民安置制度在实施之后, 科学及时地予以追踪回访、开展后期评估至关重要。借助第三方评估机构的力量对安置制度进行后期评估与实施效果监测, 同时, 为了保证回访监测工作的独立性与公正性, 可采取数家第三方评估机构同期参与、比较评估结果的举措。政府应高效发挥智库的价值和作用, 对制度反馈结果进行深入研究, 结合当下政策背景做好制度调整与修正。只有在征地安置制度的制定与实施过程中, 切实改变以往安置制度的“原子化”与孤立性, 构建被征地农民安置后生活适应情况的长效监测机制, 真正把维护和发展被征地农民的可持续生计纳入到地方政府的民生工程考核体系, 才能使安置制度更为科学合理, 较全面地弥补土地财产权人的经济损失。
由于被征地农民受个体素质和经济条件约束, 在征地前、征地中、征地后遇到难题无法解决, 需要政府提供必要的专项公共服务以帮助其渡过难关。在征地前, 要在征地区片设立服务咨询点, 针对各种征地安置模式的利弊进行全面深入的解读, 让制度接地气, 让被征地农民能够根据自身实际需求选择利于自己及家庭的最优安置模式。在安置中, 提供法律咨询服务, 可借助“互联网+”向被征地农民普及土地征收补偿安置等相关的法律法规, 对农民涉及产权纠纷等其他合法权益受损的情况提供法律援助。在安置后, 地方政府应成立专门工作组搜集汇总与被征地农民匹配的就业创业信息并建立数据库, 可在区片的被征地农民群体中开展APP试点应用, 智能化克服传统传导方式受限于地点及时效性差的缺点;帮助有需要的农民制定发展规划, 颁布扶持政策支持有意向自主创业的被征地农民, 联系对接技术专家予以指导, 提供必要的投资理财咨询与服务等。
作者简介： 徐济益 (1978—) , 男, 安徽合肥人, 安徽工业大学公共管理与法学院教授, 主要研究方向为农村土地制度、公共管理等。E-mail:xjiyi1120@163.com;
基金： 国家社会科学基金一般项目 (15BGL156);
来源：华南农业大学学报(社会科学版). 2018,(02) 第22-30页
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