建设服务型政府的原因分析

一、政务公开是建设服务型政府的重要路径

深化行政管理体制改革的重要目的是推进政府转型，而政府转型的基本目标取向是建设服务型政府。服务型政府内在地包含了民主、法治、责任、有限、透明、廉洁、效能等特征性要素。服务型政府首先应该是透明政府。政务公开不仅是建设透明政府的必由之路，而且是塑造服务型政府其它特征的必要条件。

政务公开对建设服务型政府的意义至少表现在四个方面：其一，政务公开可满足公民的知情权。在一个民主的社会里，知情权是一项基本的公民权利，公众不但有权利知晓政府在做什么，为什么要这样做，而且有权利知道政府管理的成本和效果如何。也就是说，政府行政的行为目标、行为意图、行为手段、行为过程和行为结果都应当是透明的，全方位向社会公开的。政务公开的基本指向就是保障公众的知情权，实质体现为一种公民权利。以半公开或暗箱操作的方式行事的政府不可能是完全服务于公民社会的公共服务型政府。其二，政务公开有利于扩大公民的政治参与。政府的公共政策过程最大化地让公民参与，是现代服务型政府区别于传统管制型政府的基本特征。服务型政府是以保障公民权利、实现公共利益为使命的政府。没有公民广泛的政治参与，民意得不到充分表达，政府不了解民意，公共政策不能反映民众的普遍需求，“人民政府”将失去其合法性，所谓公共服务型政府也就无从谈起。政务公开使政府的公共服务项目公开化，人民在普遍知情、知政的基础上，才有可能参政议政；政府也才有可能从管制型向服务型转变。其三，政务公开有利于社会约束政府行为，防止公共权力被滥用。我国宪法赋予人民监督政府的权利和政府官员接受人民监督的义务，政务公开为公民评价政府工作、捍卫个体权益不受侵害、保障公共利益最大化实现提供了可能。“阳光是最好的消毒剂”。政务公开使公共权力在阳光下运行，减少了官员利用权力进行幕后交易的机会，也使人民起来监督政府成为可能。其四，信息服务是服务型政府向社会提供公共服务的一项重要内容。事实上，社会80％的有用信息掌握在政府手中，政务公开使政府成为社会信息发布的主要渠道，公众点击政府门户网站就可以获得他们需要的大部分信息，这不但极大地方便了民众，可以有效增进社会福利，而且有助于改善政府形象，增进政府信誉，树立政府权威。

二、政务公开过程中的问题及其原因分析

一是政务公开的表面化。或者形式上公开，但内容空虚，没有明确具体的程序，不能解决群众的实际问题；或者一阵风公开，缺乏检查落实的措施；或者避重就轻，对社会普遍关注的热点问题隐而不报，回而避之。

二是政务公开偏狭化。或主体范围偏狭，将政务公开的主体局限在乡（镇）和市（县）级政府机关；或内容范围偏狭，仅停留在公布通知、通告、规章，缺少指导民众如何办理事项的信息，更缺少事后的反馈评价信息；或方式渠道偏狭，手段落后单一，多局限于发布简报、编制目录流程，很少聚焦办事窗口，追踪事实真相。

三是政务公开缺乏保障机制。对应当公开而不予公开的责任主体，多停留于内部行政追究，缺少面向社会的法律追究机制；工作人员整体素质偏低，业务能力和办事效率都不能适应政务公开必需的专业技术要求；政务公开监督组织不健全，运行不规范；经费无保障，政务信息搜集、整理、编制、查询、维护等环节都面临资金不足的压力。

四是政务公开缺少制度约束。一些地方政府在实施政府信息公开条例的过程中仍存在着随意性和非法制化的现象，政务信息是否公开或是否及时公开，完全受制于政府主要领导或政府部门领导的权威批示和行政认可，政务公开的行政化和人治化色彩仍十分浓厚，导致重要政务信息的半公开和滞后公开现象，人民群众仍然难以得到及时而真实的政务信息。

政务公开是一项复杂的信息系统工程，对产生上述问题的原因也必须用系统的观点去分析。

首先，政府部门的决策者和执行者缺乏服务意识和群众观点是政务公开不力的思想根源。“领导中心论”和“官本位”思想仍然在政务公开工作中时时作怪，于是“我想公开什么就公开什么”“我高兴何时公开就何时公开”的作派远远压倒了对公众知情权的尊重和维护。有些领导在政务公开中，一怕权力受到削弱；二怕群众知情闹事；三怕单位利益受损，就是不怕政府公信力的丧失。

其次，公民自我权利保护意识薄弱是政务公开缺乏民主监督的社会原因。由于我国公民社会的发展起步较晚，公民意识普遍淡薄，导致多数公民意识不到公共信息的知情权和政府管理的参与权也是自身的基本权利之一，从而自觉不自觉地放弃了自己民主参与和民主监督的神圣权利。

然后，缺乏良好的法治环境和稳固的制度平台是政务公开工作存在障碍的法制原因。根据制度经济学的观点和现代法治理念，法律环境与制度平台的缺失和脆弱将直接导致权利和义务关系的错位甚至颠倒，从法治的角度看，政务公开的正常化有待于法治环境的根本改善和依法行政的完全实现。

再次，考核监督体系不健全是政务公开工作不力的重要动因。目前地方各级政府大多将政务公开考核纳入政府工作的统一考评中，而没有将其纳入领导干部政绩考核体系中，没有与领导职位升降和奖惩挂钩，缺乏有效的激励与惩戒机制，加之人大监督机制和公众自我维权意识的缺乏，使得政务公开中的官僚主义、主观主义和形式主义等不良习气仍有生存空间。

最后，政务公开缺乏规范的程序，过分强调行政相对人的义务程序而弱化行政主体的义务程序，也是导致政务公开障碍重重的原因之一。

三、建设服务型政府需要进一步完善政务公开制度

第一，完善政务公开的载体。公开的载体要多元化，除运用公开栏、明白卡和广播、电视、报刊媒体等传统形式外，重点要提升政务中心和政府网站两大载体。凡老百姓办事的项目、政府投资的项目，应一律纳入政务中心管理。政务中心要既“挂号”又“看病”，实行“一站式、一条龙”服务。各级政府门户网站要讲求实效，办成电子政府的门面，实现网上公开、网上审批、网上评估、网上考核，网上监督。

第二，提高政务公开的质量。一是信息要真实。二是内容要具体。如乡（镇）政务公开就要紧紧围绕新农村建设和现代化农业建设来具体公开财政拨款的使用情况、征用土地的补偿情况、农民增收情况、支农惠农政策规定、集体资产和财务收支情况、义务教育减免学杂费情况、农村医疗保障进展情况以及救灾、救济款物发放、军烈属优抚、计划生育奖励、最低生活保障费的发放等群众最为关心的政务信息。三是公开要及时。切忌公开的信息成为明日黄花。同时要按《条例》要求编制和公布公开指南和公开目录，严格审核公开程序。

第三，完善政务公开的保障机制。一是加强领导，提供组织保证。按照“党委统一领导、政府主抓、纪检监察机关监督检查”的要求，进一步健全政务公开工作机制，做到各司其职，各负其责，共抓落实。二是完善工作体系，健全配套制度。特别要在构筑领导责任体系、公开预审体系、评议监督体系和考评追究体系方面健全和完善各项配套制度。三是加强监督检查和责任追究。各责任部门要在经常督促检查的基础上促进系统抓、抓系统。纪检监察机关要与各责任部门协调配合抓好督查。

第四，积极借鉴国外先进经验，不断创新，发挥好非政府组织和民众的参与积极性。在政务公开方面也要注意加强政府与公民社会的互动，改善政府对公民诉求的反馈能力，同时要按照分类指导的原则对公民、企业和公共组织分层次地提供信息服务，并且力求以不同的公开形式提供便捷地政务信息服务。

政府的社会服务职能具体包括什么内容？实施的目的是什么？有什么具体的政策措施？

优化我国财政支出结构的政策措施　（一）健全以市场为基础的政府职能，提高政府行为效率1.进一步完善政府职能。市场经济体制下政府的一个重要职能是提供“公共物品”。在这里所学的公共物品包括国防、基础设施建设、文化、科技、教育、公共卫生、环保等。这些只包括了公共物品的实体层次，而忽略了重要的制度。实际上，市场经济作为有利于经济发展的最基本的经济制度，其制度基础是经济决策自由、个人权利、政法环境和法律制度。因此，政府的基本职能就是保护产权，为市场经济的运作提供必要的制度框架。这也是市场经济条件下，政府所提供的一种能为全体公民共享有“公共产品”。所以，政府必须保护产权和维护市场秩序，协调社会各利益集团之间以及个人之间的利益关系，对社会各主体合法权益给予应有的保障 2.依法行政，提高政府行为效率，使政府真正成为“服务型政府”。市场经济中有引入政府管制、发挥政府职能是必要的。但政府必须在法律框架下保护产权，维护市场秩序进行宏观调控提供公共物品，也就是说政府行为也要受法律约束。因此，在法律框架下要提高政府行为效率。提高政府效率时，一要以所服务的公众需求为中心，了解公众的不同情况，区分不同的公共需求，提供多元化的公共服务。要重视公众的抱怨、建议和政府对公众的承诺，积极迅速做出反应，建立政府与公众的互动机制，形成新型的诚信合作关系。二要增强“政府提供公共产品和公共服务”决策程序的透明度。在任何一项涉及社会全体利益的重大决策做出之前，应充分利用社会智力资源和现代信息技术，广泛听取社会各界的意见，提高他们的参与程度，增强决策过程的透明度，实现政府服务决策的科学化、民主化和规范化。三要以公众满意度为服务标准，全面提升公共服务品质。全面推行服务质量管理，在对公共需求进行准确评估的基础上，制定和实施公众服务标准和申诉处理办法，提供最便捷的服务方式和申诉渠道，改善服务态度，树立全新的服务形象。

3.深化政府机构改革，大力压缩行政经费。保证政府机构的正常运转是财政支出的范围，但是，也必须注意到，行政机构的数量与规模，行政经费供给的数量也必须和市场经济体制的要求相适应。供给规模过小，不能满足政府提供公共产品的需要；供给规模过大，在财政收入一定的情况下，阻碍其它事业的发展，导致财政支出结构的不合理和财政收支矛盾的恶化。我国1993年和1998年进行了机构改变，但行政经费占财政支出的比重一直稳定在10%以上，甚至在“九五”时期平均在14%以上，特别是2000～2001年不降反升，达17～19%，不仅高于10%以上的国际一般水平，而且也高于同期我国财政收入增幅11%的水平。深化机构改革，精简多余人员，关键是要通过调整结构、发展经济，为精简出来的公务人员找到新的就业出路，否则，精简难以成功。县、乡两级机关的富余人员，可以循着农业产业经营的路子，组织他们去搞各种形式的产前、产中、产后服务，这既可以为千家万户的农民提供服务，引导他们走向市场经济的大市场，提高农民生产经营水平，增加农民的收入，又可以为县、乡两级公务员开辟更为广阔的发挥自己才能的工作途径和生活出路，还可以从中选出一些政治素质好、文化水平较高的青年去充实农村基层组织。

（二）深入研究和发展“公共财政”理论公共财政是市场经济条件下，政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动的一种新机制和新体制。公共财政主要包括五个方面的内容：首先，公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动，不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要；其次，公共财政活动的对象是公共物品；第三，公共财政的核心是效率；第四，公共财政的立足点是非市场赢利性；第五，公共财政是运行机制法制化的财政。“公共财政”理论是我国财政理论的发展与创新，即一方面“公共财政”理论能够化解在国家财政改革中出现的有关矛盾，同时也能够指导国家财政改革向纵向发展；另一方面，这一理论更有利于我国与国际接轨。虽然我国实行的是社会主义“公共财政”，而西方国家实行的是资本主义“公共财政”，既然都是“公共财政”，那么就必然有许多相同之处，这无疑为各国财政支出之间进行比较提供了前提条件，也为我国吸取世界财政的先进经济的效益统计口径提供了基础。今后，要在公共财政改革的基础上，进一步提高财政管理的公共化程度。财政管理的公共化实际上就是提高公共选择的民主决策程度和公民的普遍参与水平。

（三）科学界定财政支出范围在市场经济条件下，财政应以满足社会公共需要为标准参与社会资源的配置，政府公共支出范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范。社会公共需要一般具有以下特征：

一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务；三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必须的事务。凡属于社会公共需要的领域和事务，财政才能提供资金支持；凡不属于这个范围的领域和事务应逐步推向市场，由市场机制去调节。按照这一标准，政府公共支出的范围界定如下：

（1）消耗性支出。一般是指资源置于政府直接配置，直接消耗的支出。主要包括：国防支出，对外事务支出、各级政府、人大、政协、检察院、法院支出、基础教育、基础科研、卫生保健等公益性事业支出。

（2）转移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通过再分配转移出去由社会消耗的支出。主要包括价格补贴等补助。

（3）公共工程支出。一般是指用于公益性基础设施的支出。

（四）进一步完善预算管理体制西方的财政实践表明，公共财政模式与预算体制密不可分的，即政府预算制度为该模式的形成和存在提供了基础形式。1998年以来，我国的预算管理体制改革取得了显著成绩，但必须进一步创新。

（1）推进部门预算改革。这既是优化支出结构的需要，又是实现依法理财的客观需要。目前，部门预算改革的主要内容是：实行标准周期预算制度（30个月），解决预算编制时间的不合理现象；采用科学的预算编制方法，即采用（标准收入测算）、（零基预算）、（绩效预算）等先进科学的预算编制方法，以提高公共资金的使用效率；科学地划分政府收支，实行预算内、外资金的统管，为综合预算创造有利条件。

（2）全面推行政府采购制度。政府采购可以避免公共资金使用者与最终商品和劳务提供者“合谋”，是国库单一账户核心功能得以充分发挥的配套措施，是加大预算执行监控力度的重要手段。因此要进一步加大政府采购的工作力度：

一是扩大政府采购的范围，现阶段我国政府采购应该以商品采购为主，并将大型工程和重要服务项目，列入政府采购范围；二是建立统一的信息管理系统，可先进行区域联网，当条件成熟时再实行全国联网。三是优化组合采购方式，以招标为主，辅之以其他采购方式。

（3）推行国库集中收付制度（会计集中核算）。国库集中支付制度是按照国际惯例，公正、公开、公平和优化政府收支行为，提高其效率。这是我国公共财政改革取向。当前，美国、法国等西方发达国家已把政府公共会计核算作为国库集中收付制度的重要部分，以保障和促进国库集中支付资金的有效运作和取得最大效益。其中政府公共会计核算实行统一与分散核算相结合的模式。例如，政府采购支出通常占政府财政支出的30%，各国通常采用集中采购和分散采购相结合的模式。对政府集中采购支出通常是要用政府部门统一支付统一核算。对于国库集中支付资金，法国由公共会计对单位支付申请进行审核、支付、核算。目前我国实施会计集中核算制度是适应部分地区行政事业部门和领导法制意识不强，管理技术比较落后、财政性资金紧缺等实际情况的。与国际接轨建立和健全国库集中收付制度后，会计集中核算和监督功能将融入国库集中收付制度中，完全能够有效地对行政事业部门的财政性收支进行规范的控制、管理、核算和监督。会计集中核算制度作为独立的财政会计制度将完成其历史使命。

（五）建立健全财政支出绩效监督制度财政支出绩效监督作为提高财政支出绩效的有效手段，是当前财政支出管理改革和公共财政框架构建过程中一个不可缺少的重要环节。作为财政监督的重要组成部分，财政支出绩效监督是指财政部门以提高财政资金分配与使用效益为目的，在有效开展财政支出合规性监督的基础上，运用科学、规范的绩效监督方法，按照绩效的内在原则，对照部门预算要求，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正地制约和反馈。其本质是在实现财政分配基本职能过程中体现的国家主体对其他相关主体的一种效益性制约功能，其目的是促进国家财政资金配置与使用效率的提高。财政支出绩效监督的内容从动态角度分析，可以理解为财政支出资金运行链条。在整个链条中财政支出过程可以划分为若干个运行环节，具体可分为财政支出资金的分配环节、财政支出资金的拨付环节、财政支出资金的使用显效环节。财政支出资金的使用显效环节又将涉及到财政支出活动的四个方面即成本、投入、产出、效果。这些环节构成了财政支出资金运行的全过程。这一资金运行全过程都需要进行有效性的监督。所以，财政支出绩效监督的内容，从动态上说是财政支出的行为过程及其结果。财政支出绩效监督时要遵循的原则为“3E”原则。所谓“3E”原则是经济性、效率性和效益性的总称。“3E”实质上是三种关系，涉及到财政支出活动的四个方面即成本、投入、产出、效果。要从经济性、效率性和效益性三者之间的相互联系中对财政资金分配使用情况进行综合考察、分析，才能做出客观、公正的结论。因此，加强对财政资金使用效益的监督，是为确保财政资金使用的经济和社会效益，使财政资金真正用于维持公共需要并取得预期效果。

推进政府的公共服务职能建设

“十一五”规划把着力推进行政管理体制改革放在了深化体制改革的突出重要位置，强调要推进政府职能转变，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。这对加快我国公共服务型政府建设，更好地保障和促进社会和谐具有十分重要的意义。

加快政府职能转变的总体原则

从世界市场经济发展进程看,市场经济国家的政府职能定位也是不断演变的，履行政府职能的模式也是不同的。

政府职能转变是一个世界性的趋势，适应了不同历史时期经济社会发展的需要。目前，世界各主要发达国家的政府职能定位正基本趋于一致，即建设一个有限政府，一个公共服务型政府。

我们要从我国国情出发，进一步把各级政府的思想认识统一到中央对政府职能转变的要求上来，全面贯彻落实科学发展观，加快推进公共服务型政府建设，建立符合本国、本区域特点的公共服务型政府模式，探索建立健全与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系,这是我国市场化改革进程的必然选择,是推进社会主义和谐社会建设的必然要求。所谓公共服务型政府，就是以人为本，为人民服务的政府；一个无私的、没有私人利益的政府；一个最小化的、有限政府，必须把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，主要提供制度供给、确定公共政策、公共产品和公共服务。总的原则是要坚持做到以下几点：

1、以人为本来决定服务导向。政府服务要充分体现为民服务的宗旨。这是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本思路选择，也是政府与社会之间正确关系的体现，是科学发展观以人为本要求的体现。其主要途径有：

一是扩大政府决策的公众参与。政府提供什么公共服务，怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重。

2、以市场竞争来提高服务效能。要按照“谁受益谁付费”的原则，科学设计安排政府与市场主体的分工，扩大公共服务中市场竞争的领域，通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。这方面已经进行的改革尝试必须坚定不移地继续进行下去，并在实践中不断完善。

3、以社会力量来改善服务供给。在建设公共服务型政府过程中，要充分调动社会力量改善公共服务，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。要根据不同公共服务项目的性质和特点，逐步把原来由政府承担的一些公共服务职能，转移给非政府组织和私人部门，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，建立以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。

4、以法治化建设来强化服务保障。要大力推进公共服务的法治化建设，在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责，通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务提供制度性的保障。要强化法律规章的实施，进一步加强对公共服务型政府的规范和监督，增强政府的责任意识、法制意识。我国目前推出的监督法等已经在这方面迈出可喜的步伐。

加快政府职能转变的若干建议

加快建设公共服务型政府，关键是要加快政府职能转变步伐，强化政府公共服务职能，使为社会提供公共产品和服务真正成为各级政府的核心职能，切实解决好政府在公共服务领域的“越位”、“错位”、“缺位”问题。

1、强化支撑，推进公共财政体制建设。建设公共服务型政府，要加快建立公共型财政体制，构建政府履行公共服务职能的制度基础。要通过财政支出结构的调整，促进政府职能从经济建设主导向公共服务主导转变。财政支出结构的转型要做到“两降五增”。“两降”即降低财政支出中行政管理费的比重、降低财政支出中经济建设费的比重；“五增”即增加五大公共领域的财政投入。一是公共安全；二是公共卫生，不断提高公共卫生在财政总支出中的比重，加强公共卫生和医疗基础设施建设，加快建立和完善统一有效的医疗保障体制，重建农村的合作医疗体系；三是公共的教育与职业培训；四是转向公共的救济体制；五是公共便利，加大对包括交通、电力、桥梁、通信等基础设施建设的投入，切实提高全体人民的公共便利程度。

2、加强保障，推进政府行政体制改革。加快政府职能转变，要着力克服体制性障碍，进一步推进政府机构改革，强化政府提高公共服务水平和能力的体制保障。总的是要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，进一步理顺部门分工，合理设置机构，加强综合协调，改进和完善政府事务综合管理。推进我国行政机构设置法治化的进程，尽快制定颁布机构编制法规，将机构改革和编制管理纳入法律规范范畴进行依法管理，增强公共财政预算对机构编制的硬约束作用。

3、夯实基础，加强公民监督。必须强化和完善对行政权力的全方位监督机制，进一步增强监督的独立性、公开性和民主参与。扩大基层民主，完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等办事公开制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。建立保护公民权利的行政执法制度，行政机关要做到权力与责任相统一，公民应做到义务与权利相统一。

4、优化结构，建立稳定高效的公共服务人才队伍。要加强对政府公务员的培训，建设学习型政府，着力推动政府部门成为一种精简、扁平、网络化、有弹性、能够不断学习、不断自我创新的组织。要鼓励公务员终身学习，重视发挥公务员的创造性思维能力。重视建立科学的激励制度，吸引集聚优秀人才进入公务员队伍。

5、科学决策，提高公共政策的服务水平。改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化，保证公共政策符合民意、科学有效。各项重大决策，都要经过深入调查研究，做到深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。建立社情民意反映制度，保证基层干部群众和下级组织的意见能及时反映上来。进一步提高决策透明度，建立决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度、公开听证制度，激发群众参政议政的热情，保证决策的科学化、民主化。

6、完善评估，修改和完善地方政府和政府部门的政绩考核指标体系。必须尽快按照公共服务型政府的要求，建立并认真实施以公共服务为取向的，能够体现科学发展观的政府政绩考核体系，尤其是调整县乡级政府和公务员政绩考核的指标体系，使其真正反映经济社会的全面进步。