乡村集体所有制企业条例（宅基地是如何被集体化的）

一、导论

图片来自网络

本文试图回答：为什么到了1956年高级社阶段，当耕地等生产资料都被集体化时，作为生活资料的宅基地还属于私人所有，而1958年后在人民公社运动中就被基层转变为集体所有，并于1962年的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（以下简称《农村六十条》）中得到了中央文件的确认。在这个过程中，仅仅是宅基地所有权改为集体所有，宅基地使用权仍然属于私人。与农村耕地等生产资料用地的集体化不同，宅基地所有权的集体化并没有给集体和国家带来直接的经济收入或者损失，也并没有影响农民对宅基地的使用，在当时并不是一个以经济为诱因的土地制度变革。但是从长期来看，宅基地所有权的集体化具有非常重要而长远的经济影响。

本文指出，1950年代开始的与重工业优先发展战略相匹配的农业集体化改造，最初的目标是耕地等生产资料的集体化，然而由于无法解决新增宅基地化公为私的困境，而不得不将宅基地所有权集体化，并由集体解决新增宅基地使用权分配，与宅基地具有类似特征的坟地也基于同样的逻辑被集体化。1956～1962年，宅基地名义所有权的集体化既非自上而下理性设计的结果，也不是资源禀赋和技术变化导致的诱致性制度变迁，而是国家理性设计中遇到了难以处理的议题，而不得不进行的制度调整。

二、农业集体化与生产资料公有制的理论基础

中国共产党是一个注重意识形态理论的党。马克思、恩格斯等共产主义理论家提供的理论一直是中国共产党指导实践、建构新世界的重要理论资源。

（一）生产资料公有制：马克思的理论建构

马克思认为，资本主义的生产资料私有制与社会大生产存在不可调和的矛盾，随着生产力的进步，生产关系（包括生产资料所有制）必须进行调整以适应生产力的发展，生产资料公有制必将取代生产资料私有制，从而有助于形成一个生产力更加发达的社会。

1872年，马克思写了《论土地国有化》一文。在该文的论证中，土地国有化的证据都聚焦于农业生产用地：“一切现代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化学处理等等，应当在农业中广泛采用。但是，我们所具有的科学知识，我们所拥有的耕作技术手段，如机器等，如果不实行大规模的耕作，就不能有效地加以利用。大规模的耕作（即使在目前这种使耕作者本身沦为役畜的资本主义形式下），从经济的观点来看，既然证明比小块的和分散的土地耕作远为优越，那么，要是采用全国规模的耕作，难道不会更有力地推动生产吗？”出于生产效率的考虑，马克思认为大规模农业生产有利于机械化，从而有利于生产效率的提高。然而，马克思从来就没有论证过，农村宅基地和坟地这一类非生产资料用地也应该国有化。

（二）毛泽东关于生产资料公有制的理论分析：住房不是生产资料，需要区分生产资料和生活资料

毛泽东多次论述了生产资料所有制改造问题。1948年2月25日，毛泽东在《中国的社会经济形态、阶级关系和人民民主革命》中首次对生产资料和生活资料进行了定义。他指出：“人们为着要生活，就要生产生活资料，例如粮食、衣服、房屋、燃料、器具等。人们为着要生产生活资料，就要有生产资料，例如土地、原料、牲畜、工具、工场等。”

1950年6月4日，毛泽东在《关于土地改革报告的修改》中强调：“过去许多同志在这个问题上犯了二元论（甚至是多元论）的错误，……，又将生产资料与生活资料并列，作为划分阶级的标准，把问题弄得很糊涂……”很显然，如果在生产资料所有制改造为公有制的同时，将生活资料所有制也改造了，是一种不符合理论指导的错误行为。

（三）地随房走：住宅用地性质认定与所有制改造的实践选择

在生产资料的认定和改造过程中，如果土地上没有建筑物，则属于生产资料，转为公有制。但是，对于土地上有建筑物的情况如何认定与处理，马克思的经典理论并没有回答。因此，需要从逻辑和经验事实中观察政策操作者的方案选择。

从所有能公开查阅的文献来看，我国社会主义生产资料所有制改造都采用了“地随房走”的原则。在1953～1956年三大改造的资本主义工商业改造和城市手工业改造中，都是通过工商业和手工业的所有制改造，从而将产业及其名下土地的所有权一起国有化，“城市土地私有制的改造是通过资本主义工商业、个体手工业和私有房地产的社会主义改造而实现的，……公私合营的实质是通过赎买方式将资本家私有的包括土地在内的生产资料收归国有”（邹玉川，1998）。“转为地方国营工厂和联社的合作工厂，即是全民所有制性质的，它所占用的土地自然也就随之转为国有土地了”（邹玉川，1998）。1958年原城市服务部张永励副部长指出：“房基地问题：在进行房屋改造时，如房屋与基地同属一人者，基地随房带走。如房屋与基地分属二人者，由房主将所领租息分给基地主一部分”，后者的基地所有权也随着房屋一起改造。

由于三大改造和城市住房改造中，国家在所有制改造中采取的是“地随房走”的原则，可以类推出，生产资料的认定也是“地随房走”的原则。因此，住房下面的住宅用地，也应该和住房一样属于生活资料，并不纳入所有制改造。事实也确实如此，三大改造和城市出租房屋的社会主义改造结束后，城市里“剩下的私有土地只是作为个人生活资料的私有住房的宅基地了。……据1982年调查统计，在全国226个城市7438平方公里的建成区中，私有土地有334.7平方公里”（邹玉川，1998）。因此可以类推，在宅基地的认定中，最初也是采用“地随房走”的原则，宅基地属于生活资料，不应进行所有制的公有化改造。

三、农村土地的集体所有制改造：从顶层设计到地方自发“创新”

一直到1956年，中国农村的生产资料所有制改造都是在中央理论指导下完成的。由于党的理论中，清楚地界定了生产资料和生活资料，因此1956年前中国农村的土地集体化，仅仅是针对生产资料性质土地的所有制改造。对不属于生产资料的土地，比如宅基地和坟地，仍然属于私人所有。1958年开始的农村集体所有制改造和人民公社，其制度创新是自下而上，先有实践，再有文本，最后由中央选择承认的过程。

（一）1956年之前的集体生产资料所有制改造：理论指导下的生产资料所有制改造

从互助组到初级社和1955年的农业合作化，毛泽东和中央领导人强调的合作社都是要改造生产资料所有制，而不包括住房、宅基地、坟地等生活资料。改造的理论基础，是强调生产资料所有制改造能够提高合作社的生产效率。毛泽东在1955年《关于农业合作化问题》和《中国农村的社会主义高潮》两篇文章中，一直在强调生产资料的所有制改造。直到1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中，属于生产资料的耕地、林地、园地等都被集体化，“……必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”而属于生活资料的土地如坟地、宅基地等，仍然归属于农民私人所有：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”

（二）生产资料公有制与生活资料私有制面临的现实挑战

农业集体化运动使得农民通过将自家私有土地转变为宅基地的途径逐渐变得不再可能。1956年高级社之后，全部生产资料的农地都变为集体所有。在这种情况下，新增宅基地的来源就变成一个尴尬的难题。如果禁止新增宅基地，就无法解决农村新增人口的住房问题。如果允许新增宅基地，就意味将已经属于集体的农地“私有化”。在1956年《高级农业生产合作社示范章程》里，政策制定者已经注意到这个难题，从而提出：“社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决。”

（三）有退出权与无退出权：土地公有制与私有制相互转化的不同约束

在入社自愿、退社自由的情况下，土地私有和土地集体所有之间的转换也必然是双向自由的。退社的时候，农民要带走入社时的土地，此时土地集体所有权就应该可以转变为土地私人所有权。1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定：“社员退社的时候，可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地……”。退社权的存在，意味着土地集体所有权转变为私人所有权的“化公为私”在逻辑上也能够合法。

在1956年之前中国共产党政策文本提到的理论逻辑中，集体所有权是一种更先进的所有权形态，高级社是一种更有效率的生产组织。因此，成为高级社社员和土地集体化是一种“权利”和奖励，农民退社和土地变为私有制应该是一种“惩罚”。1956年《高级农业生产合作社示范章程》强调：“入社由本人自愿申请，经社员大会或者社员代表大会通过……社员有退社的自由”。

一旦农户退社权被取消，则“化公为私”的土地所有权转变就不再成为一个可以接受的选项。将集体所有的生产资料“土地”转变为私人所有的宅基地，就面临无法解决的逻辑困境：如果宣布宅基地属于集体所有，则违背了“生产资料”公有制改造的理论；如果保留宅基地属于私人所有，则新增宅基地面临所有权“化公为私”的困难。

（四）退社权取消、人民公社与宅基地集体化

1957年下半年，农户的退社权事实上被取消（叶扬兵，2003）。1958年开始的人民公社运动中，河南遂平县嵖岈山卫星人民公社扮演了非常重要的角色。这个公社制定了《嵖岈山卫星人民公社试行简章》（以下简称《简章》），《简章》在得到毛泽东的认可后，成为随后全国人民公社的样板。《简章》第五条强调，“社员在转入公社的时候，应该将仍然属于本人私有的全部自留地、房屋基地、牧畜、林木、农具等生产资料转为全社公有。”

嵖岈山卫星人民公社的实践，并非出于解决新增宅基地生活资料与生产资料转换的理论困境，而是一个农村基层政权的“类国有化”改造（罗平汉，2006）。然而，毫无疑问，这个改造也解决了新增宅基地的“化公为私”的困境。在此之后，新增宅基地不再存在化公为私的困难，仅仅是集体所有权不变情况下土地用途间的转换。

（五）农村六十条：宅基地所有权集体化从地方实践到国家政策认可

当地方的经验创造开始上升到中央的政策，中央的政策制定者需要在地方创造、实践检验与理论合法性之间进行权衡和修改。1962年《农村人民公社工作条例（草案）》（简称《农村六十条》），在很多方面又回到了1956年的高级社，比如三级所有，队为基础；比如自留地。但宅基地和坟地的集体化被保留下来。《农村六十条》第二十一条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”

很显然，宅基地所有权的集体化并非出于提高宅基地的生产或利用效率，也并非出于降低农产品征购成本的考虑，而是因为无法处理新增宅基地“化公为私”的困难。宅基地名义上的所有权发生改变，而实际上的使用权并无改变，集体仍然要负担集体成员宅基地无偿分配的责任。

1962年定型的宅基地制度具有以下产权特征：集体所有、根据社区成员权无偿分配、无限期使用、缺乏退出机制、严格禁止市场交易。此外，宅基地福利分配制度还伴随着一户一宅、限制宅基地面积上限等规定。这样规定既是为了防止宅基地被滥用，也是为了保护耕地和农用地。

四、结论与展望

中国土地制度的改革是由理论指导自上而下推行，或者由地方实践推动自下而上被中央政策承认的过程。从经验上来看，中央推动改革的重要目标之一是国家的经济利益。20世纪50年代国家的经济利益是国家推动的重工业优先发展战略，而20世纪70年代末期开始的改革开放，走向了契合国家资源禀赋特征的经济发展战略，从而导致了一系列重大的变革。

1956～1962年宅基地名义所有权的“集体化”既不是城乡户籍制度的结果，也不仅仅是人民公社运动过程中头脑过热的产物。而是当“生产资料”的土地全部集体化之后，农村基层无法解决新增宅基地“化公为私”的困境，在实践中通过“制度创新”将所有宅基地所有权都进行集体化改造，并最终由中央政策文件所接受并认可的结果。

在1978年开始的开放与改革进程中，宅基地制度仍然和上次一样，并不处于改革的中心。当农村的耕地及其他生产资料的农用地纷纷引入承包制和市场机制，城市住宅与住宅用地也逐步引入市场机制时，1990年后农房（含其下的宅基地使用权）交易反而进一步缩小了。为了实现保护耕地的目的，宅基地还需要进一步减少以满足城乡建设用地增减挂钩的需要。在宅基地仍然福利分配的前提下，一旦在宅基地配置中全面引入市场机制，国家的耕地保护目标和城市发展目标就难以实现（Tian and Fang， 2018）。

在最新的宅基地改革方案中，“三权分置”成为政策制定者和学术界最关注的焦点之一。在这种方案下，宅基地所有权、资格权与使用权三权分立，试图引入宅基地使用权的市场交易。不少地区已经有比较丰富的宅基地财产权实现案例，但是具体的实施方案、约束条件、实施绩效仍然有待于进一步研究。

原文刊发：《中国农村经济》2020年第11期