北京京坤律师事务所（北京拆迁律师）

作者：北京京坤律师事务所袁冲

在城乡建设规划领域中《责令限期拆除决定书》是一个出现频次很高的法律文书，其法律性质在学界到实务界一直以来争论不休，大致来说，有“行政强制措施说”、“行政命令说”和“行政处罚说”三种观点。

第一、行政强制措施说

第一种说法认为《限期拆除决定书》是一种行政强制措施，该说法的主要依据是《行政强制法》的第四十四条[1]及《住房城乡建设行政复议办法》第九条第二项“不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的”。

但该说法在法理上也存在较大的问题，对于行政强制措施的概念，《行政强制法》第二条第二款明确规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。从该概念可以看出，行政强制措施通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置。但一般而言，限期拆除决定具有终局性，并不是一种临时性的处置行为，其是对违法行为作出的结论性意见，表示行政违法案件已经处理完毕。实践中，责令限期拆除决定作出后，不会再有后续的行政处罚出现，如相对人不依法行使救济权利，又不自行拆除的，行政机关可以强制拆除。因此，“行政强制措施说”缺乏现实法律依据。

第二、行政命令说

所谓行政命令，是行政主体依法要求相对人为或不为一定行为的意思表示，是行政主体依法为相对人课以的一定义务。责令当事人改正或限期改正违法行为，是作为命令的典型。持“行政命令说”者的主要依据是国务院于2000年、2012年分别作出的两个答复[2]。这两个答复的其内在法律逻辑认为责令限期拆除主要着眼于要求行政相对人履行拆除行为，消灭违法建筑的存在以复归没有实施建设行为的自然状态，而非通过对相对人的合法权利造成损害来实现惩罚的目的，因此不能被认定为科处新的义务，只是消灭违法状态。

但行政命令说也存在较大的漏洞。如果将责令限期拆除视为行政命令，其前提是存在违法状态，也就是需要在先的认定书将涉案建筑确认为违法建筑。不然的话行政机关的命令就成为了无源之水，变成了公权力随意干预私权利的手段。但实务中，一般行政机关送达责令限期拆除决定书之前并未有任何其他违法建筑认定书。因此，责令限期拆除不属于行政命令。

第三、行政处罚说

虽然《行政处罚法》中没有明确规定“责令限期拆除”属于行政处罚的类型，但是在《土地管理法》第八十三条[3]却明确规定认为其属于行政处罚。从法理上来说，限期拆除决定首先是对涉案建筑的一种否定评价，其将涉案建筑物确认为违法建筑；其次限期拆除决定具有制裁性、惩戒性，其为行政相对人设立了一个拆除的义务，且不履行要承担不利的法律后果。因此，限期拆除决定属于行政处罚。

本人赞成“行政处罚说”这一观点。“限期拆除”的核心是拆除，是将违法建筑物从物理形态上消灭，是最终的处置结果，比罚款和没收违法建筑物的处罚方式更剧烈。对于房屋、办公楼、商铺、厂房这样的建筑物，当事人往往耗费大量的时间和金钱才能建成，一旦被拆，投入的所有时间和金钱都付诸东流，代价非常高昂。拆除和清理现场，还得另外消耗时间和费用。所以，限期拆除是一种十分严厉的处罚，比罚款严厉得多。举轻以明重，既然罚款和没收违法建筑物均属于行政处罚，那么责令限期拆除也应当属于行政处罚。另外从司法实践的角度看，只有行政处罚有严格、明确的程序规定，如果不按照行政处罚程序审查限期拆除决定，就不能充分保障行政相对人的合法权利。

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