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标题：准确把握财会监督职能定位 助力国家治理效能提升

作者：徐玉德

单位：中国财政科学研究院

刊期：《财政科学》2021年第7期

内容提要

财会监督是对单位经济业务活动的全方位监督，是助力国家治理体系和治理能力现代化建设的基础环节和重要抓手。近年来我国财会监督在规范政府收支、提高财政资金使用效益、增强会计信息质量、规范社会经济秩序等方面发挥了重要作用。但是监督主体职能定位及协同作用尚未充分发挥、监督成果应用不力以及监督信息化程度不高等问题依然较为突出。新时期应深刻认识将财会监督纳入党和国家监督体系的重要意义，坚持“强穿透、补漏洞、用重点、正风气”，健全财会监督机制，强化监督结果应用，提升信息一体化监督水平，维护和规范市场秩序，为党和国家治理能力和治理体系现代化建设加力增效。

关键词：财会监督 职能定位 协同效应 治理效能

文章结构框架

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精彩内容摘编

财会监督是维护社会主义市场经济秩序、保障财政经济法规有效执行的重要基础，是打击财务造假、保护投资者合法权益的牢固支撑。近年来，我国财会法规体系不断完善，财会监督范围不断拓展，监管执法力度不断加强，财会监督质量有效提升。历史和现实表明，有效发挥财会监督职能作用既是完善党和国家监督体系、健全国家治理体系的客观要求，也是进一步维护财经秩序、保障财经法规政策有效落实的内在需求。十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记以统揽全局的高度提出完善党和国家监督体系要以党内监督为主导，推动包括财会监督在内的多项监督有机贯通、相互协调。韩正副总理在2021年财税工作座谈会上也提出，要加强财会监督，坚决依法查处财务造假。财会监督在国家高层会议上多次提及并被界定为“党和国家监督体系的重要组成部分”，这一定位赋予了财会监督新的历史使命，为新时代财会监督工作指明方向、提供遵循。深刻领会财会监督的准确内涵及职能定位，理顺财会监督主体间的相互关系，对于推动财会监督与其他监督相互协调、有机贯通，促使财会监督制度优势转化为治理效能，更好发挥财会监督在党和国家监督体系中的关键作用至关重要。

一、立足于发挥基础支撑作用、完善党和国家监督体系，准确把握新时代财会监督职能定位

财会监督是依据《预算法》《会计法》《审计法》《注册会计师法》等财会法律规定，对财政行为、会计行为及财务行为开展监管活动的统称。财会监督涉及的监督主体广泛、监督内容丰富，监督主体既包括财政部、国资委、审计署、证监会，也包括各类行业主管部门；监督内容不仅包含具体会计行为，还涉及财税法规政策、宏观调控措施及财务制度的执行情况，预算管理特定事项的落实情况等事项。习近平总书记将财会监督提升到党和国家监督体系重要组成部分的高度，既是对财会监督职能作用的充分肯定，也赋予了财会监督新的使命定位。新时代财会监督工作要从党和国家监督体系大局着眼，其监督职能定位由专业监督向系统监督转变，从重经济监督向经济政治监督并重转变，以充分发挥财会监督基础支撑作用。

（一）强化“大格局”监督意识，发挥财会监督震慑效应

凡涉及资源配置便需要会计核算，但会计核算所呈现的信息可能真实准确，也可能基于某种利益驱动而虚构伪造，这便需要财会监督保障资源配置信息的真实准确完整。财会监督还具有社会化、宏观化的特点，只有相关个体的财会信息准确合规，国家的各类决策、规划才能基础扎实、执行有效。因此，财会监督不仅是微观单位开展有效治理活动的重要基础，更是国家作出经济决策、实施宏观调控、进行资源有效分配的必要条件。准确把握新时代财会监督职能，需要强化“大格局”意识，既要围绕微观主体重大风险的防范和化解，又要聚焦涉及人民群众切身利益的热点、难点问题，还要把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，思考谋划监督行为的效率、法规政策的执行效果，逐步形成系统完备、健全有效的财会监督体系，保障党和国家的财经方针政策落地见效。

（二）明确“系统化”监督定位，发挥财会监督协同效应

我国财会监督客体众多，预算收支体量巨大，而财政资金取用、预算单位和公共企业治理之间存在天然的公私利益冲突，单一的财政监督、财务监督或会计监督无法有效预防该领域的违规行为。准确把握新时代财会监督职能，需要明确“系统化”监督定位，发挥财政部门引领作用，通过整合监管资源、加强监管联动，强化监督体系的系统性、全局性。财政部门在切实履行《会计法》赋予的监督职能时，需要担负起财会监督机制谋划和监督制度设计职责，为关联监督机构、派生监督部门提供强有力的法治保障和制度支撑。同时积极构建以财政部门监督为主体、其他监督主体协同配合的监督体系。例如，与地方财政局建立联合监督机制，将对有关单位的会计信息质量监管和对审计评估机构的执业质量监督协同推进，开展联合监督；进一步深化与证券监管、银保监管系统的联合协作机制，将资本市场、银保会计领域的监管纳入联合监管，联合下发年报监管工作通知等。通过与其他财会监督机构共议监管思路、共商监管工作、共享监管成果，充分发挥财会监督协同效应，形成“系统化”财会监督局面。

（三）拓展“全方位”监督方式，发挥财会监督规范效应

随着人工智能、区块链、大数据等现代信息技术的广泛应用，价值流、资金流及数据流将呈现“三流合一”局面，监管趋势也将向全方位监管转变。准确把握新时代财会监督职能，需要财会监督机构及时转变监督理念，拓展“全方位”监督方式。一是将监督范围拓展到财政、财务和会计的所有行为主体，做到应监督尽监督、凡监督必严格，以实际行动履行财会监督职责，达到既“有形覆盖”又“有效覆盖”的监督效果。二是把财会监督贯穿到财政、财务和会计的全过程，事前明确要求、提示风险、参与决策，事中审核把关、控制进度、准确核算，及时组织审计、财务、人事、法律、风控等部门定期沟通情况、通报问题，事后充分整理、完整报告、及时总结，形成立体化、多维度、全方位的财会监督体系。三是做好对财会监督人员的再监督，突出“实的导向、严的规矩”，强化执纪问责，对领导不力、监督管理不到位致使发生重大违纪问题和腐败案件的相关人员严肃问责，确保权力运行到哪里监督就跟进到哪里。同时增强财会监督工作的透明度，畅通举报和投诉渠道，充分发挥舆论监督作用。

二、聚焦于强化监督职能、健全国家治理体系，深刻剖析现行财会监督短板

财会监督是对单位经济业务和财会活动的全方位监督，是助力国家治理体系和治理能力现代化建设的基础环节和重要抓手。当前我国已形成了以国家监督为主导、注册会计师监督为补充、内部监督为基础的“三位一体”的财会监督体系，三者互有分工、各有侧重、不可替代，在规范政府收支、提高财政资金使用效益、增强会计信息质量、规范社会经济秩序等方面发挥了重要作用。但是监督主体的职能作用及监督主体间的协同作用尚未充分发挥、监督成果应用不力以及财会监督信息化程度不高等问题依然比较突出。

（一）财会监督主体职能作用未能充分发挥，监督协同力度有待加强

财会监督是我国经济监督体系的重要组成部分，加强财会监督是推动我国各项改革举措落地生效的重要保障。现有法规除了《会计法》规定财政部门主管全国会计工作外，其他法律法规还原则性地授予了审计、税务、“一行两会”等政府机构行使财会监督职能。例如，《审计法》规定审计部门负责对财政收支、财务收支开展审计监督；《证券法》规定证券监督管理机构对从事证券业务的会计师事务所、资产评估机构等证券服务机构进行监督管理。相关单位或部门为有效履行监管职责、合理规范监管范围内所涉及的财政、财务及会计行为，在其部门规章及规范性文件中还分别对各自的监管标准、管理权责作出了规定。但是各单位之间的制度规定和成果运用尚未建立及时有效的共享机制，导致监督主体的监督边界交叉，监督重点不明晰，监督越位、错位、缺位及监管尺度不一的现象时有发生，极大地削弱了财会监督功效。此外，因监管框架、监管力量等因素所限，监管主体职能作用无法充分发挥、监督成本效益比低下等问题也比较突出。

1.财会监督主体职能作用尚未有效发挥由于监督力量有限，政府财会监督通常通过专项检查的方式开展，直接开展监督检查的覆盖面较小，无法形成足够的威慑力；专项检查也难以发挥持续、动态的日常监督功能，对个别案件的查处很难适用于发现并解决行业共性问题，促进财会法规在整体层面的执行和落实力度不足，对有效改进政策制度的促进作用有限。大中小规模会计师事务所协同发展格局尚未形成，行业诚信体系尚不完善，人才力量相对薄弱、发展能力不足等深层次问题依然存在。事务所内部还存在“重承揽轻合规”问题，部分事务所甚至置职业道德、执业质量于不顾，采用降低收费标准、给予回扣等恶性手段招揽客户，以质量为代价换取眼前利益，违背行业准绳，严重破坏行业秩序。部分单位或部门对财会工作定位不准、重视度不够，存在不同程度预算管理松弛、资产管理不严、财务管理薄弱等问题，导致会计核算基础薄弱、会计信息质量不高；部分单位内部管理制度制定不合理、执行不到位，如政府采购制度授权规定不合理，经费支出审核把关不严等，使得单位财会工作管理职能及内部监督规范作用难以有效发挥。2.财会监督协同力度有待提高财政部门是法律授权的全国财政会计工作主管单位，负责主导财会监督整体工作规划、系统设计与其他监督机构的职能划分，实现监督职能的“协同联动，多路并进”。但是目前财会监督机构之间的协同配合力度与行业发展需要之间还存在较大差距。例如，在地方财政监控方面，与地方人民银行、税务、统计等职能部门尚未形成完善的多部门联席会议制度；在预算执行监控方面，存在数据共享质量不高、沟通协作程度不够等问题；对国有企业、会计师事务所的财会监督还存在监管主体不清晰、监管标准不统一等问题，导致出现监管职能交叉与重叠、监管缺位与空白等现象。

（二）财会监督信息化程度与行业发展需求不匹配，无法满足信息化监督新要求

信息化是当今世界发展的大趋势，是推动经济社会变革的重要力量。财会监督在数字信息化时代充分发挥作用，既需要广大财会监督人员立足本职、勤勉尽责，也需要善于借助现代信息技术手段，科学配置信息资源，规范优化工作流程。目前，我国财会监督信息化基础工作持续改善，人才队伍不断壮大，信息化工作成绩显著、成效明显，但与行业整体发展的匹配程度还有待提升。

1.财会监督信息化建设进度有待加快

财会监督信息化建设是一项高技术、高投入、高效能的现代化基础建设，推动财会监督信息化需要足够的人力、物力、财力保障。部分单位因经费紧张或对信息化建设的内涵、意义认识不足等原因，导致对财会监督信息化建设的积极性不高，更新维护力度不够，缺少将财会监督纳入社会信息化发展进程考虑的主动性。

2.财会监督信息化建设缺乏长远整体规划

现有财会监督信息化平台重复建设、资源浪费现象较为突出，各个平台之间条块分割、纵横分离现象较为严重，平台间缺少统一规划和有效整合，导致财会监督数据提取难度大、重复利用率低、统计成本高，不能满足当前“大智移云物区”背景下的财会监督需求。

3.重建设、轻应用现象比较突出

有的单位虽然在财会监督信息化建设方面投入了大量经费，相关软硬件设施也及时提档升级，但受监督人员年龄、学历、业务能力等结构性因素的制约，部分人员在使用财会监督信息系统时存在畏难情绪，仍偏向于继续应用传统监督手段开展财会监督工作，导致信息化监督手段使用频率不高，未能最大程度地发挥财会监督信息化成效。

（三）财会监督成果未能得到有效应用，制约监督治理效能

实施财会监督的主要目的是强化权力运行制约，完善权力配置和运行制约机制，但当前财会监督工作还存在衔接机制不牢、监督成果综合运用程度不深等问题，严重制约了财会监督治理效能的发挥。

1.检查事项跟踪回访机制不健全

部分监督机构在出具现场检查报告后，就默认检查任务已经完成，未对被检查单位是否针对检查问题建立了恰当的整改目标、有效的整改措施、合理的整改时限进行及时跟踪；对问题较多的被检查单位未及时开展回访检查，或者回访检查力度不够；对相关问题研究不深入、剖析不深刻，对问题背后的深层次原因未进行深度挖掘、透彻分析，未能实现督促整改最终效果。

2.检查事项责任追究机制不完善

部分被检查单位对检查提出的问题敏感性不强、重视度不够，存在以书面材料代替整改落实、以拖延塞责代替实质整改的现象，并且部分单位也未将该类敷衍塞责、应景造势等整改不力行为纳入核查问责范围。部分监督机构未将财会监督问题整改落实情况纳入日常督查范围，或未将其作为考核单位及主要负责人的重要依据，导致监督实效未能充分发挥。

3.尚未建立统一信息互联互通平台

近年来我国电子政务服务平台井喷式发展，从国家部委到各级政府部门都建立了政务信息化系统，各系统内部也基本实现互联互通功能，但不同部门之间的政务信息系统相对独立，横向界限比较清晰。虽然财会监督机构在业务协同、信息共享和成果应用方面对部分信息化系统进行了整合，也取得一些卓有成效的进展，但是“数据烟囱”“信息孤岛”等现象仍然较为普遍，横向阻隔、纵强横弱的局面尚未有效化解，对数据采集可能涉及的部分问题也缺乏法规约束，导致财会监督主体之间无法及时获取监督信息实现各类数据有效共享。

三、致力于增强影响力、提升威慑力，系统谋划与完善新时代财会监督体系

长期以来，财会监督工作始终在党的建设和国家治理体系建设中发挥着基础性和支柱性的重要作用。但财会监督的工作内容及方式等在不同历史阶段发生着动态变化。新时期开展财会监督工作，应深刻认识将财会监督纳入党和国家监督体系的重要意义，坚持“强穿透、补漏洞、用重点、正风气”，健全财会监督机制，强化监督结果应用，提升信息一体化水平，为党和国家的治理能力及治理体系现代化建设加力增效。

（一）强化财政部门主导作用，有效增强财会监督凝聚力

财政部门作为财会工作的主管部门和财会规范的制定部门，应充分发挥牵头引领作用，加强与相关单位及部门的配合协作，有效调动其履行财会监督职责的主动性、积极性及创造性。通过健全财会监督法规体系、发挥财会监督主体作用，推动相关单位和部门各司其职、相互配合、协调联动，精准协调整合资源、联动发力提升效能。

1.科学立法、严格执法，建立健全财会监督法规体系

党的十九届四中全会提出，“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，要提高党依法治国、依法执政能力”。财政部门应从依法强化财会监督角度出发，牵头制定财会监督总体方案，对财会监督内容、监督主体及监督职权作出原则性规定；抓紧修订《会计法》《注册会计师法》等，加快完善各类财会标准体系和资本市场“吹哨人”制度，明确财会监督部门的执法地位和职责权限，增加行政强制措施，建立与经济发展水平相适应的处罚标准，为财会监督提供科学的执行标准和评价准绳。同时在强化政策协同的基础上，认真开展《预算法》《会计法》《审计法》等法律法规执行情况的调研检查，积极做好法规政策解读，强化制度落实与纪律约束，及时总结提炼财会监督过程中的有效做法或经验，切实健全财会监督法规体系。

2.加强协作、注重成效，构建高效财会监督联动机制

财政部门作为财会监督工作的牵头主导部门，应注重理顺财会监督主体内部的沟通配合及监督主体间的层级关系；通过整合监督资源、协调监督政策、共享监督信息，构建多层次协同的财会监督机制及综合监管体系。一是通过科学划分专职监督执法部门与业务管理部门的职责定位、工作范围，建立跨部门协调工作制度，构建统筹协调与相互制衡相结合、日常沟通与专项讨论相结合的监管机制。二是按照业务对口、效率优先原则，加强与金融、审计、税务、“一行两会”及纪检监察等部门的沟通协作，确定监督重点，形成分工明确、职责清晰、各有侧重的监督机制。通过定期召开联席会议，共同研判金融形势和风险，在数据对接、问题研判、成果共享等方面进行协调联动，实现财会监督主体间的有机贯通、同向发力。例如，对于财会监督中发现的违法犯罪行为，及时移交司法机关予以惩处；对于违纪问题，及时移送纪检监察机关依规依纪处理等。

3.有效履职、积极作为，充分发挥财会监督主体作用

在国家监督、注册会计师监督及内部监督形成的“三位一体”监督体系中，各组成部分应充分发挥职能作用，压实监督责任，有效发挥财会监督系统作用。国家监督层面，应建立事前预防、事中控制和事后纠偏的全过程监督机制。“事前”注重收集市场动态信息，结合最新监管政策、监管要求作出研判，将问题和风险消灭在萌芽状态；同时充分发挥行业协会作用，细化考核指标，及时通告单位考核评级结果。“事中”注重搭建多方交流平台、畅通沟通渠道，通过强化日常沟通联络，及时处理财会监督法规政策执行过程中的问题和建议，营造法治化、便利化营商环境，促进财会监督力度不断加强。“事后”进一步强化财政、会计、评估的监督检查，加大对违法违规行为的处罚力度和曝光度，增加违法主体的违法成本，提升行政监管的威慑力。注册会计师监督层面，应始终坚守诚实守信的行业发展生命线，始终恪守职业道德、践行执业准则，持续深化诚信教育，全面提升行业诚信度和公信力；持续强化风险意识、注重风险防控，不断加强内部基础制度建设，严守客观公正职业底线，全面贯彻风险导向审计理念和方法，切实提高执业质量，充分发挥在维护市场经济秩序、防范化解系统性金融风险等方面的专业作用。内部监督层面，各单位应结合自身所处行业及生产经营特点，按照内控基本规范和配套指引要求，动态调整单位内部相关规定，充分发挥内控机制作为保障财会监督第一道防线的制度保障作用。同时，通过制定科学的内控考评制，将财会监督结果作为内控评价的重要参考，完善责任追究机制，倒逼相关人员健全内控机制建设。

（二）加快一体化信息平台建设，数字赋能财会监督效率

当前信息技术发展日新月异，全球范围内的数字化转型步伐加快推进。信息化建设是推进国家治理体系现代化、提升国家治理能力的重大战略支撑，是践行新发展理念、增强发展动力的必然选择。做好新时代财会监督工作，应依托信息技术丰富监督方式，强化监管协同和数据共享，提高监管效率和监管精准度，有效发挥财会监督保障作用。

1.进一步夯实信息化平台数据基础财政部门负责财会监督公共信息平台数据库的总体搭建工作。数据资料库按行业、企业两个层面设计，内容包括行业信息、单位情况、媒体报道信息、监管人员评价与风险评估意见及下一步工作计划等。相关监督机构及职能部门负责配合数据录入，通过运用信息化手段，建立高效顺畅的数据获取和数据质量保障机制，扩充财会监督追踪、分析信息量，减轻监督人员人工翻阅档案、查看资料的工作量；加强与金融、税务、审计、“一行两会”等部门的沟通协作，按照共建共享原则，致力于实现平台间的功能协同和数据共享。同时，大力推进信息化平台的应用，以用促建、以用促改，在用的过程中不断发现问题、研究问题、解决问题，持续优化信息化系统，拓宽数据来源，夯实数据基础。2.进一步提高平台数据运用水平通过逐步升级、不断整合，使监督管理信息系统的触角能够覆盖从项目立项到检查问题整改落实的全过程；通过数据量化分析，科学监测、评估、预警单位财会风险，实现监督信息动态监控；通过探索财会监督从被动应付处置向主动预测、预警、预防转变，大幅提升财会监督工作效率与监督精准度，遏制企业向监管部门和机构报送不同财务报告的行为；依托“金财工程”大平台，进一步完善人员、项目、资金收付等流程及系统，逐步把财会监督工作融入财政预算管理全过程，做到资金流动到哪里，财会监督就跟到哪里，实现对资金运行的实时在线和全过程监督。3.进一步夯实财会信息公开质量不断创新财会监督信息的公开形式，拓展信息公开范围；持续推进公开平台建设，充分利用线上、线下两个平台提升财会统计工作透明度。进一步加大对有关单位的财务信息及与财务信息相关的非财务信息检查力度，提升公开的财会信息的真实性、准确性和完整性；强化对会计师事务所等中介机构勤勉尽责情况、执业质量情况的监督检查，加大对会计造假、财务舞弊行为的处罚力度，将“坚持准则、不做假账”的基本职业道德要求切实落到实处，“零容忍”打击财务造假，优化注册会计师行业执业环境。同时，还可以结合社会信用体系建设，定期发布会计信息质量检查公告和典型案例，以案为鉴、以案释法，强化震慑。

（三）深化监督结果应用，切实增强财会监督震慑力与约束力

1.完善监督结果跟踪回访机制被检查单位应根据监督检查情况对检查发现的问题建立专门整改台账，根据职责分工及问题严重程度明确整改责任和整改时限，定期调度并向监管机构报告整改进展，做到件件有着落、事事有回音。监督机构应对重大问题建立挂牌督办制度，定期跟踪整改措施执行情况，对整改不力、敷衍应付、虚假整改的问题坚决严肃追责问责，典型问题一律公开曝光。此外，还应督促被检查单位以检查整改为契机，不断完善制度强化管理，建立健全重要岗位约谈、专项督促检查等单位内部监督机制，做实做细日常监督职责，不断提升内部监管水平。同时，监督机构还应注重对监督成果的总结、提炼，构建监督结果与财政预算资金安排、制度完善的紧密衔接机制，增强源头治本效能，为更好发挥政府作用、牢牢守住不发生系统性风险的底线起到应有作用。2.有机融合财会监督与考核评价机制将单位财会信息质量评价指标和所在行业信息纳入单位绩效评价指标，进一步细化和量化单位绩效评价指标体系，建立定量定性相结合的绩效评价指标框架和分行业、分层次的具体指标体系，使相关指标纵向可追溯、横向可比对，提升财会监督结果的应用效果。同时聚焦重点领域，灵活运用监督检查、专项治理手段，实时监控资金使用指标、预算支出进度，最大程度发挥绩效评价与财会监督效果。此外，应择机考虑将财会监督结果及整改落实情况纳入被检查单位党风廉政建设检查考核范围，作为领导班子民主生活会及领导班子成员述责述廉的重要内容；对于拒不整改、推诿整改、敷衍整改或虚假整改检查问题的单位和人员，建议由有管理权限的相关部门依法依规追责问责，进一步强化财会监督结果应用，增强财会监督工作威慑力。3.畅通财会监督信息化平台财会监督机构应进一步完善信息化基础设施建设，明确系统间数据交换的流程和标准，以标准统一、统筹建设为原则，整合现有财会监督数据平台，尽快构建高层次、统一的信息共享平台。通过该平台及时公开监督检查情况和被检查单位整改情况，方便社会公众及时获取检查信息，深化财会监督参与程度。社会公众和新闻媒体也可以通过有关平台提供财会监督线索，为财会监督检查处理提供参考依据；通过广泛发动社会各方力量参与财会监督工作，让财务异常、会计信息失真现象无处可藏，从根本上铲除造假舞弊等违法违规行为的滋生土壤。

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