行政诉讼法论文（崔胜东）

《以县级人民政府为被告的行政案件提级管辖反思与微调——基于法院级别管辖实证样本的考察》

作者：崔胜东、田洋洋

本文发表于《中国应用法学》2021年第4期

文章摘要

《行政诉讼法》将县级人民政府为被告行政案件管辖提级，与有关简易程序的规定存在内在价值差异，而基于实证考察，提级后中级法院、高级法院办案压力骤增，并由申诉程序致最高法院办案压力同步剧增，必然影响高级法院、最高法院审判指导功能发挥。要重新检视提级管辖思路，在现行法律框架内微调。

首先，合理确定例外情形，将县级人民政府信息公开、行政复议不予受理或程序性驳回案件调整由基层法院管辖。其次，以被告行政层级降低实现管辖级别下移，可从行政组织角度，通过行政机关、机构调整或者职能变更降低被告层级；还可从行政救济角度，通过被告主体资格制度再设计、内涵再厘清及调整经上级批准行政行为的行政复议被申请人确定标准等直接或间接方式，实现被告行政层级降低。

文章结构

自修正后的《行政诉讼法》2015 年5 月1 日实施以来，县级人民政府为被告行政案件管辖权上提是否实现了制度设计初衷，是否带来新的影响，都值得回顾、检视。

一、以县级人民政府为被告行政案件管辖规范演进与内在困境

（一）渐进提级：以县级人民政府为被告行政案件管辖规范考察

1989 年《行政诉讼法》未规定以县级人民政府为被告的案件由哪一层级法院管辖，自然一般可由基层法院管辖。

2000 年最高法院颁布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》），其中第8 条第一项规定“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”为1989 年《行政诉讼法》第14 条第三项中的“本辖区内重大、复杂的案件”，应由中级法院进行管辖。

2008 年最高法院颁布的《关于行政案件管辖若干问题的规定》（以下简称《管辖规定》）对以县级以上人民政府为被告行政案件的管辖情况进一步明确，即除以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件外，其他均由中级法院管辖。

2014 年修正的《行政诉讼法》第15 条第一项规定，以县级以上地方人民政府为被告的行政案件由中级法院管辖。

（二）内在困境：提级管辖标准与其他规定不协调

将县级人民政府为被告案件管辖权上提，调整的根本标准就是该类案件重大复杂、易受干预。但是这一标准却与《行政诉讼法》第82 条第三项存在内在矛盾。该项规定，政府信息公开案件可以适用简易程序。

政府信息公开案件案情相对简单，且案件数量较多，适用简易程序更符合提高审判效率、节约司法资源、降低诉讼成本的考量。此时，一方面以县级人民政府为被告的政府信息公开案件因案情简单，可以适用简易程序，进行快速审理；另一方面又要由中级法院管辖，理由是其重大复杂、易受干预，这就形成了事实上的悖论。且事实上，信息公开案件相对简单，行政机关一般也无进行干预的强烈动力。

二、以县级人民政府为被告行政案件管辖现状与问题

（一）案件管辖现状

2.S 省高级法院受理以县级人民政府为被告行政案件数量及申诉情况

2015 年以后S 省高级法院受理的被告为县级人民政府行政案件数量增长明显。一方面，将前述案件提级至中级法院管辖，大幅增加了地方高级法院二审审判压力。另一方面，从图3 可见，包括将以县级人民政府为被告行政案件提级管辖在内的各项新行政诉讼法制度实施后，行政申诉案件持续保持高位。

3. 最高法院行政再审及审判监督案件数量情况分析

在前几年数量整体变化不大情况下，2015 年再审及审判监督行政案件数量约是2014 年的4 倍，后案件数量更是持续增长，2020 年的数量已是2014 年的30 倍之多，增幅之大令人瞠目。

4. 提级管辖总体成效评价

（二）基本结论及衍生问题

随着提级管辖相关规定的实施，相当一部分原由基层法院管辖的一审案件流向中级法院，进而导致中级法院、高级法院案件大幅提升。甚至更严重的是，因办案压力的传导，中级法院作为一审法院案件增加，二审为高级法院，而再审申诉案件则流向了最高法院。

每名法官平均二审结案数为70.5 件，办案压力可想而知，又如何有余力从事审判之外的审判指导工作？同理，在其他因素相对变化较少情况下，最高法院受理行政申诉及审判监督类行政案件数量的迅猛增长必然在一定程度上对其指导全国行政审判工作产生一定影响。可以说，提级管辖一定程度上冲击了四级法院的职能定位。

三、县级人民政府为被告行政案件管辖提级动因与检视

（一）提级动因分析

1. 减少地方干预

2. 对上级法院专业审判能力的信赖

3. 管辖改革探索的发展需要

（二）调整思路：提级管辖修改逻辑的修正

预防地方干扰是提级管辖的一个重要目的，而地方权力的影响主要体现在人民法院机构设置的地方化、法官选任上的地方化以及经费来源的地方化。

但在司法改革及综合配套改革逐步深入推进的当下，随着地方法院人、财、物由地方高级法院统一管理以及法官员额制的推行，基层法院对地方政府的依赖性大幅降低，审判独立性日渐凸显。

因此，法律修改时以被告层级作为管辖级别确定标准与当时社会发展状况相符，但现在的社会现实、司法管理体制较几年前已然发生显著变化，再简单地依此确定管辖级别，已失去事实前提，与现时背景及趋势不相契合。可以说，提级管辖并非实现公正的“绝对真理。

四、以县级人民政府为被告行政案件级别管辖微调路径

（一）调整方式：在现行法律框架内微调管辖设计

1. 通过高级法院指定管辖试点微调

由高级法院根据本区域内审判工作的实际情况以指定管辖的方式，指定基层法院集中管辖当地县级人民政府为被告案件，实现将矛盾吸附在当地、化解在基层的目标，既合法合规，确保了法律稳定，又契合了司法体制改革的价值和目标。

2. 通过司法解释微调

（二）调整路径：合理确定例外情形及被告层级

1. 合理确定例外情形

第一类：政府信息公开案件。

第二类：行政复议不予受理或程序性驳回案件。

2. 以被告行政层级降低实现管辖级别下移

第一种是从行政组织法的角度，通过行政机关、机构的调整或者职能变更影响行政诉讼被告的层级。

第二种是从行政救济法角度，通过制度规定或解释在不同行政主体间确定低层级机关为诉讼被告。

总之，《行政诉讼法》修正时系根据当时客观现实确定了级别管辖的规定。随着社会发展及司法改革的推进，再仅以被告是否为县级人民政府确定案件的管辖级别就过于刚性，甚至冲击了四级法院的职能定位与分工，有必要根据工作实际确定相应的例外情况或厘清相关行政救济制度规定。

上文所述级别管辖微调方案，不致过分冲击现有法律体系，基层法院也有能力审理、消化案件并将行政争议化解在基层，更可在一定程度上减轻高级法院、最高法院的办案压力，充分激发其审判指导功能，进一步推动行政诉讼体系整体顺畅运作及裁判统一。

文献支撑

引注数量：26

文献分析：本文属于对当代现实问题的研究，对文献依赖性不大

亮点总结

选题、观点、数据，论证逻辑

今日小评

本文属于对现实问题的研究，最核心的问题是需要有数据支撑。作者通过大量数据，利用层层递进的问题分析逻辑，逐渐展开对当下行政案件提级审理的种种弊端，并结合实际提出了自己的解决之道。是一篇具有很强实践价值的文章。

作者简介

崔胜东，华东政法大学博士研究生，上海铁路运输法院审监庭（研究室）副庭长；田洋洋，上海铁路运输法院行政庭法官助理。

责任编辑

韩德强

文章详情

本文发表于《中国应用法学》2021年第4期

文章类别：诉讼法与司法制度

发文时间：2021-07-30

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