会计准则委员会（财政科学）

标题：预算绩效管理框架的国际比较与启示——基于欧美模式的分析

作者：马蔡琛 桂梓椋 管艳茹

单位：南开大学经济学院

刊期：《财政科学》2022年第2期

内容提要

英美模式和欧洲模式的预算绩效管理框架各有其特点，系统分析两种模式的具体经验，对于全面实施预算绩效管理而言，具有一定的启示和借鉴意义。英美模式和欧洲模式的共同之处在于，充分体现了预算绩效管理法制化和规范化的特点，指标设置日趋健全，指标的更新因时制宜。我国应加快完善预算绩效管理的法律法规制度，进一步推动绩效评价的全过程覆盖，并在绩效指标的设置中适当体现个性化的需求。

关键词：预算绩效管理 绩效目标 绩效指标 政府预算

文章结构框架

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精彩内容摘编

纵观百年预算史，政府预算制度始终是与特定历史时空相联系的、充满变革的动态发展过程。恰如100多年前中国学者所指出的那样：“预算无论何国，苟为采用立宪政体之国家，无不视此为最要之问题，亦为最难解决之问题。此预算问题，常为舆论之中心，为一般国民所注重。……及随国运之进步，与财政之膨胀，人民智识之发达，则其重要之程度，且益见增进。”求效率是人类生活的永恒主题。在公共财政管理实践中，预算绩效始终是一个常话常新的命题，绩效管理也由此成为20世纪后半叶各国公共部门改革的重要举措之一。

发达经济体的预算绩效管理模式大体可以分为两大类：一是“盎格鲁-美国模式”，源于英国传统，目前英国、美国、新西兰等英语国家广泛采用；二是“欧洲大陆模式”。这两类模式都强调政府公共支出的受托责任（accountability），但程度有所不同。欧洲模式更为强调政府对议会的受托责任，而英美模式强调的是政府对公众的受托责任。因此，系统分析不同模式下的预算绩效指标框架，对于全面实施预算绩效管理改革的推进，应该具有一定的启示和借鉴意义。

美国预算绩效管理框架的主要特点

美国预算绩效的基本框架是基于预算理论与实证研究成果而设计的，包括选择性项目评价（selective program evaluation）、支出转移（redirection）、节余分享（gainsharing）等内容。选择性项目评价是为了避免因绩效评估产生大量无用信息而提出的。例如，1993年，佐治亚州通过了《预算问责与计划法案》，仅对选定的少数政府项目进行评估。支出转移则强制规定机关负责人自行寻找无效的支出项目，列入“支出转移基金”并将之转用于更重要的项目。这些制度框架均强调了预算制度与绩效提升之间的关系。

由于联邦和州、地方政府（美国的地方政府实际上就是基层政府）之间权力关系的影响，各地方（基层）基本上是在州政府的法律框架之内开展具体评价活动，因此本文不再将地方政府单列讨论。

（一）联邦、州及地方政府的预算绩效管理特点

政府持续地表现出对使用战略规划、绩效衡量以及计划和预算绩效之某种组合的兴趣。这种兴趣得益于这些系统可以提高政府服务的效率和有效性，并增强公民对政府的信心。回顾其预算绩效管理的历程，主要呈现这样几个特点：

1.绩效信息与预算决策的结合越来越紧密

早在20世纪初期，为了更好地控制预算并治理腐败，出现了所谓“行政预算”（executive budget）。截止到1920年，有23个州实施了行政预算（Burkhead，1956）。20世纪后半期，开始更多关注成本较低的工作组织和产出方式，试图提高预算决策效率，进而将项目和绩效信息整合到预算过程之中。其中卓有成效的举措是引入零基预算（ZBB）等综合预算制度，尝试将目标管理、绩效评价、生产力改进等管理改革与预算过程相联系。例如，早在20世纪中叶，胡佛委员会就提出了“绩效预算”需要采用更好的测量技术，以帮助管理人员评估各种产出方法的效率。1993年的《政府绩效与结果法案》要求将绩效信息整合纳入预算过程，实行以绩效为基础的预算。到2008年，几乎所有州都开始了某种形式的绩效测量，39个州制定了基于绩效的预算法，并要求结合机构预算来报告绩效测量结果，25个州声称采用了全面绩效预算。以弗吉尼亚州为例，从1998-2000年的预算编制开始，大多数新的预算都伴随着一项绩效指标，从而将绩效语言“主流化”。2000-2002年的预算加强了绩效测度与预算决策之间的联系，各机构需要在预算申请中提交绩效和战略规划信息；各机构应说明预算提案如何与其自身（或州）的战略优先事项挂钩，以及获得的资助将如何影响目标的实现。如果某项预算提案与现有的绩效指标无关，该机构就需要说明如何衡量这项工作的成功与否。

值得注意的是，在那些以强大的绩效预算系统而闻名的地方，如加利福尼亚州的森尼韦尔市（Sunnyvale），非常重视使用绩效数据来为预算决策提供信息。然而，像森尼韦尔市这样的案例并不常见。正如Cheryle（1995）对部分州政府的研究中指出的，将绩效信息纳入预算，并不意味着改变预算决策的方法，其原因在于，美国大多数州的预算程序并不特别强调绩效信息在决策中的作用，这使得建立新的绩效导向预算变得极其困难。Jordan 与Hackbart（1999）的研究也证实，尽管有44个州已经使用了绩效测量方法，真正影响到预算资金分配的只有13个州。即便如此，对于项目绩效的习惯性关注也是绩效政府成型的开始，即使很难将绩效信息与预算分配直接挂钩，在披露此类信息时，也确实会发生有利于绩效改进的变化。

此外，研究者还发现以下因素与绩效信息使用呈正相关关系：行政稳定性（Askim et al.，2008）、内在要求和较低级别的政府（Julnes & Holzer，2001）、将组织成员纳入绩效管理流程（Melkers & Willoughby，2005）、首席执行官（Bourdeaux & Chikoto，2008）。与绩效信息使用负相关的因素包括：中央机构为控制政策议程所做的努力（Moynihan & Ingraham，2004）和测量面临的挑战（Dull，2009）。

2.绩效预算获得了更广泛的立法支撑

立法增强了各州绩效预算的合法性，详细且明确的立法可以展示所有预算阶段的绩效测量工具，并为更强有力的绩效预算实践提供支持。Lu等（2009）发现，2008年政府绩效项目调查得分较高的州已然制定了法律，要求在分配资源时使用绩效评估。随着绩效预算的推进，各州也纷纷通过立法形式将预算决策与绩效管理联系起来。例如，在新泽西州，2010年发布的第8号行政命令（Executive Order 8）规定，在2013财年开始之前，所有22名州专员都要采用绩效预算方法。该州财政部门制定了一项三年计划，以确保实现这些目标，并呼吁在第一年制定绩效衡量和报告计划，在第二年使用绩效指标进行管理，再将预算决策与第三年的绩效评估联系起来。

3.预算绩效评价结果的整合应用领域进一步拓宽

通常来说，绩效结果主要应用在三个方面：第一是将评估结果与预算相联系，实现支出效益的最大化；第二是将评估结果用于人事改革；第三是将评估结果用于组织结构优化。根据州预算官员协会（NASBO）的数据，使用绩效导向预算的州正在增加。其调查显示，截至2015年，绩效衡量指标最常见的用途是支持内部机构或项目管理（42个州）、传达执行预算建议（39个州）、项目评估（35个州）、战略规划和确定优先事项（34个州）。较少州（22个州）的报告认为，绩效指标被用于影响立法行动的拨款。路易斯安那州、新泽西州、德克萨斯州和哥伦比亚特区的报告中称使用绩效预算作为主要预算方法，但所有报告都强调使用绩效衡量指标来提供预算建议。

（二）预算绩效指标的变化趋势

美国联邦、州及地方政府的绩效管理体系呈现目标导向的特点。其绩效指标体系包括两个层次，一是政府层次的综合评估指标体系；二是政府部门或项目的指标体系。但其绩效指标模型的基本内涵是一致的，只是在具体的指标选择、指标描述、指标数量上存在一定差异。近年来，美国预算绩效管理指标设置的变化趋势主要包括这样几个方面：

1.预算绩效指标越来越战略化

近年来，美国预算绩效指标框架总体上呈现指标战略化的特点，不符合战略规划的指标逐渐被舍弃，也有新的符合战略规划的指标投入使用。譬如，针对德克萨斯州2013-2017年绩效报告的分析显示，自2015年开始，“战略02-01-02：水务公司监督”及相应的输出指标“执行效率评估数量（关键）”“处理的地区申请数量”和“已处理的便利和必要性申请证书数量”已经被删去。类似地，在2013年德克萨斯州的年度绩效报告中，“目标03-01：执法和合规援助”下原本设定的10个成果指标，自2014年起有3个（监管社区实施污染预防、环境管理系统、其他创新计划所导致的减少排放吨数）不再进行报告。这是由于第82届立法会议的预算削减，导致该项目的资源被重新分配给其他项目。

2.预算绩效指标越来越全面且综合

通常来说，在给定的评价范围内，一个良好的预算绩效指标框架应该是全面且综合的，不仅要包括某些预期的结果，也应该包括其他可能被忽略的重要结果。譬如，美国政府会计准则委员会（Governmental Accounting Standards Board，GASB）1994年发布了一份政府服务提供与成就（Service Efforts and Accomplishments，SEA）的报告，系统开发了一个颇具特色和可操作性的绩效指标体系，其目的在于提供更完整的绩效信息，而不仅局限于传统财务报表信息，以帮助用户评价服务提供的经济性、效率性和效果性。2008年11月，GASB发布了第5号概念声明，对SEA报告的绩效指标体系进行了修订，更新了一些不准确的表述，明确了SEA绩效指标的要素构成和可用于报告绩效信息的各种SEA指标。例如：“成本—成果指标”被修改为“将服务提供与成果（或结果）联系起来的效率指标”，因为“成本—成果指标”或“效果性（effectiveness）指标”往往容易被误认为仅包括每一单位产出或成果所需要耗费的成本，而“效率（efficiency）指标”则通常不会产生这种误解。

3.指标的关注焦点从成本-效率逐渐转向结果

近年来，美国绩效测量的关注点从成本-效率转向结果的趋势非常明显。各级政府管理者不再仅关注投入以及实际花费的资金而更加注重结果。将有用的绩效衡量与仅仅跟踪事件或成本的绩效衡量区分开来，意味着衡量标准从考虑数量向考虑结果转变。以明尼苏达州为例，明尼苏达管理与预算局（MMB）在2016-2017双年度预算中，要求每个机构确定其支持的结果，接下来，对于每个确定的结果，MMB要求各机构确定推进该项目的计划和活动；最后，对于每个计划或活动，MMB鼓励各机构使用“基于结果的问责制”框架，来传达适当的目标、战略和绩效衡量标准。

预算说明往往可以解释社会需求与满足这些需求之计划间的假设关系。如果各州想要更多地使用计划信息，他们需要在预算说明中首先对于效果性和生产率等概念进行阐释。研究调查发现，在2000年的州预算报告说明中，讨论效果性（effectiveness）的州比例显著增加，从1995年的42%跃升至2000年的72%，生产率（productivity）从79%增加到86%。在2000年，超过一半的州在其预算文件中报告了效果性和生产率指标（二者均占57%），而在1970年这一比例只有不到10%。自1970年以来，这些指标在预算文件中的使用总体上得以稳定增长，特别是1995年至2000年间，大多数机构都在预算文件中列入了效果性指标。

4.21世纪以来的最新进展

进入21世纪以来，在绩效测量标准的变动方面，从内部的、机构导向的绩效测量标准，转向更加强调外部的、以公民为中心的测量标准。从电子政务法案（E-Government Act of 2002，EGA）和项目等级评价工具（PART）开始，到《政府绩效与结果现代化法案》（GPRAMA）和众议院H.R. 1660法案，都强调了公民对机构及其服务的看法，通过收集公民反馈和相关的外部指标，突出了绩效测量的重要性。

在绩效管理工具的具体应用方面，PART及GPRAMA实践的经验教训如下：一是合理地平衡绩效评估计划与机构计划。PART将注意力过多集中在项目层面的结果上，而不是《政府绩效与结果法案》（GPRA）的机构计划层面。在同类政府的第一次评估试验中，PART要求各机构将“独立和质量项目评估”与绩效评估作为支持其项目价值的证据，以至于评估质量影响了最终的PART分数（Heinrich，2012）。二是应该注重推动机构开发和使用合理的绩效指标。GPRA和PART都推动了各机构对于绩效测量指标的开发，GPRAMA不仅旨在加强资源分配与信息之间的联系，更推动了各机构参与制定符合自身特点的指标（Mihm，2011）。但绩效管理体系的最终考验在于其实际实施，而不是所产生的目标和指标的数量。三是通过改进管理机制来加强对绩效目标的管理。OMB试图通过GPRAMA中的报告机制来建立“对可靠数据分析和补充评估的需求”。这代表了一种重大转变，即通过改进优先级设定、战略调整协作以及绩效测量的使用，来加强机构决策和目标实现。

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