曹珊律师（PPP项目获取用地面临哪些问题）

【问】PPP项目获取用地存在哪些问题？有哪些具体的相关建议？

【答】杨捷（云南省财政厅金融合作中心主任）：

PPP项目在获取用地过程中，主要面临三方面的问题。

首先，部分PPP项目获取用地方式不合规。依据我国用地政策的相关规定，PPP项目用地的取得方式包括划拨、出让、租赁、国有土地使用权作价出资入股等。其中，划拨为无偿方式，而出让、租赁、作价出资属于有偿取得。在实际操作过程中，一些PPP项目采取出让、租赁或作价出资以外的方式有偿获得了土地使用权，存在违规问题。此外，还有部分PPP项目用地性质较为复杂，既包含划拨用地，又包含有偿用地，而且在获取这些用地使用权时也未严格根据土地性质进行分类办理，导致出现项目落地难的问题。

其次，用地主体不一致。对于部分需要有偿获取的土地，项目公司应当依照土地管理法及其相关规定，通过招标、拍卖、挂牌方式取得项目用地。尽管财政部明确提出通过竞争方式将确定项目投资方和用地者的环节合并实施，但目前在实操过程中，合并的程序还不够完善，导致社会资本方可能面临不能同时拿到项目和土地的风险。

最后，用地使用期限与PPP项目期限错配。我国大部分PPP项目的合作期限为10—30年，在此合作期内，若涉及的项目用地需要有偿取得，则可能出现用地期限与项目合作期限错配的问题。例如，根据相关规定，土地租赁期限最长不超过20年，若PPP项目采用租赁的方式获取用地，就可能出现项目合作期未结束而土地使用权已到期的情况。此外，工业用地、商服用地等的租赁期限也有差异，若PPP项目通过出让方式获得相关用地，也可能面临期限错配问题。

因此，PPP项目在获取土地时，要注意规避相关风险。一是严格遵循用地政策，规范获取项目用地，避免后期由于土地问题导致项目无法落地。二是综合考虑土地使用期限，合理设定PPP项目合作期限，确保用地期限与项目期限相匹配。

此外，在用地获取程序方面，要进一步完善确定项目投资方和用地者合并实施的政策体系，明确采购主体、采购程序等，并推动政策落地实施。

【答】曹珊（上海市建纬律师事务所高级合伙人）：

项目用地的获取是困扰PPP发展的主要问题之一，这集中表现为社会资本方选定与项目用地获取的衔接不畅，以租赁方式取得项目用地的租赁期限和产权与PPP项目建设要求错配，以及综合开发类PPP项目的多期开发、滚动开发产生土地闲置等。

解决社会资本方选定与项目用地获取的衔接问题，可以从两方面着手。其一，可以在拟定PPP项目合同时，就明确提出在不能成功竞得土地情况下的替代方案，并约定相应补偿条款、免责条款。其二，应继续探索社会资本方和项目用地获取的同步开展路径。国土资源部早在2016年就曾发文明确，特定情形下可以通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施，但是这一政策出台后并未得到广泛应用。因此，在今后PPP项目的用地获取中，可以进一步落实这一政策，以解决社会资本方选定和项目用地获取的衔接问题。

针对以租赁方式取得项目用地的租赁期限和产权问题，项目公司或社会资本方在和政府签订土地租赁合同时，可以就续签租赁合同事项进行明确约定。此外，在土地实行先租后让、租让结合的情况下，达到合同约定条件后，还可以通过申请办理土地协议出让手续取得土地使用权，从而解决产权归属难题。

对于土地闲置风险分担问题，要通过提前约定、办理前置手续等方式合理规避风险。一方面，建议政府和社会资本方在PPP项目合同中对于土地闲置风险作出约定，明确在不同情况下承担土地闲置风险的责任划分；另一方面，在一些存在多期开发、滚动开发的PPP项目中，建议社会资本方和实施机构共同做好与当地土地资源管理部门的沟通工作，做好多期土地开发的衔接工作，在法律和政策允许范围内主动规避被认定为闲置土地的风险。比如，在闲置期限届满前主动办理相关手续。